电信用户申诉责任认定机制：政策演进、实践模式与优化路径

一、引言

电信用户申诉是衡量信息通信服务质量的重要维度，也是行业监管的关键抓手。近年来，随着电信业务形态日益多元、用户维权意识不断增强，申诉处理不仅关乎用户个体权益的保障，更成为倒逼企业提升服务、规范经营的核心驱动力。然而，长期以来，部分电信业务经营者（以下简称“电信企业”）为降低越级申诉率，倾向于满足用户不合理诉求，此种“花钱买平安”的做法无益于行业健康发展。为此，工业和信息化部（以下简称“工信部”）自2023年起全面推行电信用户申诉责任认定工作，旨在构建权责清晰、标准统一、闭环管理的监督体系，推动电信服务从“被动应对投诉”向“主动合规经营”转型。本文旨在系统梳理该机制的政策演进、实践模式，分析新技术在其中的应用现状与挑战，并针对现存问题提出优化路径，为完善行业监管体系、促进服务质量提升提供理论参考与实践借鉴。

二、政策背景与演进脉络

电信用户申诉责任认定机制的建立与深化，是工信部持续强化电信服务监管、引导行业高质量发展的必然要求，其政策演进呈现出清晰的阶段性特征。

（一）机制初创与核心指标确立（2022-2023年）

2022年，工信部发布《关于进一步规范电信服务有关事项的通知》（工信部信管函〔2022〕128号），针对业务营销、携号转网等关键环节提出规范要求，为后续的精细化判责奠定了政策基础。2023年，工信部正式印发《用户申诉责任认定工作机制（试行）》，标志着申诉责任认定工作的全面启动。该机制的核心在于扭转过去“唯满意率论”的导向，明确不鼓励企业为降低申诉率而无原则妥协，转而通过责任认定，将评判焦点回归至企业经营行为本身是否合规。

（二）标准细化与体系完善（2024年）

2024年，申诉责任认定工作进入标准细化与全面推行阶段。年初，工信部印发《用户申诉责任认定标准（V1.0）》，首次系统性地针对各类单用户申诉场景，明确了企业举证材料、有责情形及对应的政策文件依据，使判责工作有章可循。针对实践中涌现的新争议场景，工信部申诉中心随即印发《对用户申诉责任认定若干认责场景的解释说明v1.0》，进一步细化了实操指引。同年，在信息通信行业行风纠风工作中，工信部明确提出“全面推行电信用户申诉责任认定”，并将“全年有责申诉率≤100/百万用户”列为基础电信企业的核心考核指标，从制度上强化了政策的落地成效。

（三）深度耦合与动态更新（2025年至今）

2025年，申诉责任认定工作迈入与日常监管深度耦合的新阶段。工信部在行风纠风工作中进一步提出“深化电信用户申诉责任认定”，要求建立健全问题分析、核查督办、问责整改的全流程闭环管理体系。为将“明白办、放心用”等专项行动的最新要求，如资费公示、业务办理鉴权、告知提醒等规范全面纳入监管范围，工信部同步更新印发了《用户申诉责任认定标准（v2.0）》及配套解释说明v2.0。此举实现了行业监管政策与申诉判责标准的同频同步，确保了责任认定工作的动态适应性。至此，一个覆盖全面、标准清晰、动态更新的政策标准体系已基本形成。 

三、实践模式与核心流程

当前，我国电信用户申诉责任认定已形成“监管引领、企业落实、依法依规、闭环管理”的标准化体系，立足消费者合法权益保护与电信行业规范发展双重目标，构建了科学的实践模式与规范流程，为化解电信服务纠纷提供坚实支撑。

（一）认定范围与结果

申诉责任认定的范围涵盖《电信用户申诉处理办法》中明确的有效用户申诉，包括正式受理的申诉及5个工作日内和解撤诉的申诉；最终认定结果分为有责、未发现有责两类，核心是依据定责标准审核要素，结合企业举证材料，核查企业是否违反相关法规政策。

（二）闭环认定流程

具体流程规范有序：一是申诉办理与责任初判，由各基础运营商落实。运营商针对用户申诉，梳理事件经过、收集证据、撰写认责报告，完成初步判责。结合企业管理实际，初判形成“地市提交、省公司审核”“省市联合提交、集团审核”“集团集中提交报告、审核”等多种方式，兼顾效率与质量。二是申诉抽查和责任认定，由各地通信管理局落实。各地管局对本省初判“未发现有责”的工单按比例随机抽查，独立开展责任认定，对有责工单明确判责理由及依据。三是复核和审定，由工信部信管局组织申诉中心、信通院专家成立专班，对各地管局认定的结果按比例进行复核，校准判责尺度、统一标准，复核后提交信管局审定形成最终意见。四是审定结果申辩，各运营商针对审定有责的工单，可按5%到15%的比例进行申辩，在不补充定责材料的前提下，说明申辩理由，由5位专家背靠背完成最终判责。五是统计和通报，依托电信服务综合管理平台实时统计展示定责情况，工信部申诉中心按月报形式通报数据、共性问题，各地管局对属地运营商提出整改要求，形成监管闭环。

（三）企业内部应用与转化

申诉责任认定结果已成为驱动企业内部管理升级的重要工具，建立“投诉—分析—定责—追责”闭环。在横向维度，定责结果与市场、服务、IT等多个部门的考核挂钩，倒逼前端业务部门排查短板、优化流程。在纵向维度，定责准确率、整改完成率等指标被层层分解至基层单元，强化了各级责任。通过分析定责中发现的高发问题，企业得以精准优化营销、资费、告知等关键服务触点，推动经营服务从“被动合规”向“主动升级”转型。

四、新技术应用现状与挑战

随着电信业务规模化、多元化发展，申诉场景日益复杂，传统人工收集证据、撰写报告、责任判定存在效率低、责任模糊、案例复用不足等痛点。近两年，面对海量、复杂的申诉场景，人工智能（AI）等新技术的应用正推动判责模式从“经验驱动”向“技术驱动”转型，但同时也面临一系列挑战。

（一）主要应用场景与实践

语义解析与智能判责：针对传统人工处理复合诉求申诉时效率低、案例复用难的问题，研究者提出了基于大语言模型与检索增强生成（RAG）技术的框架。例如，北京邮电大学提出的Linked-RAG框架，通过混合语义解析剥离复合诉求，显经某省级运营商423份数据验证，检索准确率、召回率分别提升18.87%、14.13%，解决模型“幻觉”“知识滞后”短板，已在资费、业务办理类高频申诉的自动化判责中展现出应用潜力。

协同决策与跨域定责：针对跨域根因难追溯、多部门责任难界定等痛点，业界正在探索多智囊体（MTT）协同决策系统应用。该系统通过构建“四层三中枢”架构，其中四层分工：一是数据感知层，收集所有和投诉相关的数据，进行数据预处理，确保可用性；二是智囊体核心层，网络溯源、资费解析、业务流程、政企专属、跨域定责、治理执行，6个专业智能体分工协作，“各管一摊”；三是协同决策层，使用动态仲裁器、因果图谱、责任审计账本进行“定责任、存证据”；四是治理执行层，自动解决问题，并跟踪效果。中枢联动：动态知识库、权限中心、监控大屏，实现数据整合与协同判责。小范围实践表明，该技术能大幅压缩单起申诉定责耗时，并将跨域定责准确率从55%提升至90%以上。

智能处置与主动防控：AI智能工单系统可实现申诉的自动分类与优先级排序，显著降低人工分拣压力。同时，通过大数据平台整合分析全渠道申诉数据，企业可识别潜在风险并提前预警。例如，如浙江电信智能工单系统配合三级服务模式，智能客服日均处理咨询超5万次，人工压力降低60%，响应速度提升70%。大数据平台整合全渠道申诉数据，通过机器学习识别高频问题与风险，提前预警化解纠纷，浙江电信“客户之声”平台曾预警5G套餐降档纠纷激增200%，优化流程后3个月内相关申诉下降75%。

（二）面临的挑战

尽管新技术应用成效初显，但仍存在诸多短板：其一，技术成熟度不足，多数智能判责模型尚不成熟，在基层的普及率和应用深度有限；其二，模型“黑盒”困境，AI判责的逻辑与依据难以追溯，影响了结果的可信度与可解释性；其三，数据孤岛依然存在，监管、企业及第三方机构间的数据共享机制尚不健全，制约了协同判责的效能。

五、现存问题与优化路径

尽管电信用户申诉责任认定已形成较为完备的体系，但在执行层面、技术应用及协同机制等方面仍存在提升空间。

（一）现存主要问题

现存问题主要有四点：一是定责标准执行存在差异，不同地区、运营商处理同类申诉判责尺度有差异，线上营销等复杂场景缺乏明确判责依据，各企业系统不同导致用户感知差异化明显，部分工单定责存在争议；二是新技术应用有短板，多数智能判责模型尚不成熟，基层因投入不足仍依赖人工判责，效率低、易出错，模型“黑盒”困境未破解。三是协同联动机制不完善，监管、运营商、第三方数据共享不足，存在数据孤岛，跨地区、跨系统复杂申诉易推诿、处置滞后。四是企业系统改造与整改负担较重，为满足不断细化的政策要求，电信企业需要对老旧系统进行复杂改造，投入巨大，对经营状况不佳的企业造成较重负担，易形成整改不及时的“拖尾效应”。

（二）优化路径建议

保障定责标准统一落地：建议由工信部牵头，进一步细化各类新型、复杂场景的判责细则，明确举证责任与判罚原则。建立标准的动态更新机制与宣贯培训体系，确保各级执行主体对标准理解一致、执行到位。

深化新技术的研发与应用：鼓励监管部门和电信企业加大研发投入，重点优化AI模型的精度与可解释性，探索建立AI判责的溯源机制，破解“黑盒”困境。同时，推动成熟技术向基层延伸，通过培训提升一线人员的数字化应用能力。

健全跨层级协同联动机制：搭建行业级一体化数据共享平台，在保障数据安全的前提下，逐步打破“数据孤岛”。建立跨地区、跨企业的协同定责专班机制，提升对复杂申诉的联合处置效率。

强化整改的闭环管理与柔性引导：工信部可考虑分类施策，对经营困难的电信企业给予适当政策倾斜或技术指导，允许其分阶段推进老旧系统改造，避免“一刀切”。同时，督促企业建立分级整改与预警机制，优先解决高频、高风险问题。此外，可将整改成效与考核适度挂钩，对整改到位、成效显著的企业予以正向激励，引导其将合规经营内化为可持续发展的内生动力。

六、结语

电信用户申诉责任认定机制的建立与深化，是信息通信行业提升服务质量、规范市场秩序的关键举措。经过近三年的探索实践，该机制已形成较为完善的政策体系与运行模式，并在新技术的赋能下展现出智能化转型的广阔前景。然而，标准执行不统一、技术应用存短板、协同机制不完善等问题仍待解决。未来，需坚持问题导向，通过细化标准、深化技术、健全机制、强化整改等多措并举，持续优化申诉责任认定工作，使其真正成为推动行业高质量发展的有力杠杆，实现用户权益保障与行业健康发展的双向提升。

《客户世界》创办于2003年1月，是中国客户服务与数字运营行业的旗帜媒体。本文刊载于2026年春启辑（总第241期），作者王静来自中广电移动网络有限公司服务业务部；联络编辑：edit@ccmw.net