综述:徘徊在自由之门的美国互联网电话

    |     2015年7月12日   |   文库   |     评论已关闭   |    702

||2004-09-08


  美国是Internet的发祥地,而俗称互联网电话的VoIP在本质上是Internet上的一项重要应用。在Internet自由传统的影响之下,美国对VoIP几乎没有管制,因此自VoIP诞生以来,尽管围绕其管制问题争论不断,但VoIP在美国基本上还是获得了自由的发展。不过,随着VoIP对严格管制的传统电信业冲击越来越大,甚至有可能成为完全改变电信基础的通信技术,美国政府也开始重新审视原来的管制政策,成立专门的政策工作组,征询公众意见,研究是否以及如何对VoIP乃至相关的Internet应用和业务管制做出调整。

  一、 VoIP管制环境和市场现状

  1.自由宽松的管制

  总体而言,目前美国VoIP管制环境比较宽松,VoIP被作为电信业务之外的信息和信息服务进行管理,使得VoIP提供商不必像电信运营商那样承担接入费、普遍服务基金等经济负担,也没有提供紧急接入、残障接入等社会责任要求。

  这是因为,首先Internet本身是在一个自由、开放的环境中出现的,最初的目的也是资源的免费共享,因此做为基于Internet的技术和应用之一,VoIP技术在Internet发祥地的美国尽享自由,从1995年VoIP诞生之初,几乎没有受到过任何管制。尽管传统长途运营商等试图要求美国的电信管制机构——联邦通信委员会(FCC)管制VoIP,但VoIP相关组织组成联盟进行抗争,作为新技术而受到FCC的政策保护,至今也没有被归入严格管制的行列。

  2.市场现状

  在美国,VoIP因其价格优势而发展神速。目前美国VoIP接入方式主要是基于宽带,包括电缆、DSL、无线及卫星等;提供VoIP的运营商有很多,有Internet接入提供商、有线电视提供商、传统的长途和本地运营商等,他们提供VoIP的主要策略还是低廉的话费,在2003年,主要传统运营商和有线电视巨头都已推出了实施VoIP的计划,包括AT&T、MCI、南方贝尔、Qwest、SBC、Verizon、时代华纳、Cablevision和Cox通信等巨头。另外,还有一些免费的VoIP软件提供商,如Skype;微软的MSNMessager软件、美国在线(AOL)的AIM等软件,也可以提供VoIP功能,且它们拥有众多用户。目前发展瓶颈主要在于停电时无法使用、因带宽而引起的话音质量下降和有关安全的问题等。

  根据2004年美国电信业联盟(TIA)的电信市场报告,VoIP受到美国电信业务提供商重视,2003年成为低迷经济氛围中的新亮点之一,VoIP业务的长足发展,也带动了设备市场的投入猛增:在业务市场,从2003年起IP流量首次占据了大部分(58%)的网络流量;2004年IP骨干网和核心网流量将进一步增加,预计2004~2007年间美国IP流量将增加6倍以上,年复合增长率高达58.3%;在企业用户领域,向IP演进的趋势推动了大多数领域的设备投入,如IPPBX市场在2003年反弹,增长了12.0%,达42亿美元。

  而据JuniperResearch2004年3月的估计,2004年美国住宅用户VoIP市场收入42.9亿美元,2009年将达到271亿美元;2004年商业VoIP应用为45.4亿美元,2009年将达到200.9亿美元。

  三、加强VoIP管制,呼声再起

  随着VoIP技术的迅速发展和成熟,再加上目前网络资源相对富裕,VoIP话音质量和安全都得到极大提高,VoIP业务被广大用户普遍接受:企业组建话音和数据合一的IP网络,实现内部的IP电话呼叫;普通居民用户接受运营商在普遍推广的VoIP服务。VoIP业务对传统电信业务尤其是固定电话业务造成了极大的冲击,让本来就处于低迷期的传统电信业雪上加霜。另外,除了对市场的影响,VoIP给原来传统电信网络承担的、相对完备的紧急服务、普遍接入等社会责任体系也带来了极大冲击,因此以州公共事业委员会(PUC)、美国国家安全部门、传统电信运营商等为一方,VoIP提供商等为另一方,就VoIP的管制再次展开激烈讨论,向FCC就有关业务划分、缴纳接入费等问题请求裁决。

  鉴于管制VoIP的呼声再次高涨,美国联邦通信委员会(FCC)不得不重新考虑VoIP的管制问题。2003年12月1日,FCC召开VoIP论坛会议,成立专门的Internet政策工作组,这预示着美国正式把对IP话音的管制列入议事日程,并期望加快进程。

  四、管制内容和复杂性

  自VoIP在美国出现以来,有关是否管制VoIP就争议不断。从2003年开始,随着VoIP业务的迅猛发展,影响日益广泛,迫于州公用事业委员会(PUC)、传统电信运营商以及联邦调查局(FBI)等的压力,FCC在2003年12月1日正式成立FCC互联网政策工作组(FCCInternetPolicyWoking Group),专门探讨是否对VoIP服务进行限制。

  1.管制内容

  FCC解决管制VoIP的内容之一,首先是VoIP业务的划分问题,即作为电信业务还是信息服务,或者另分新的类别,从而决定接受何种管制;其次,要解决对一些社会支助项目的支持问题,如普遍服务、E911、残障人士接入;再者是竞争管制问题,VoIP运营商和VoIP运营商,以及VoIP运营商和普通电话运营商间的关系如何协调;最后一个也是广受关注的问题,是有关国土安全及执法支持(如安全监听等)问题的解决。

 从目前形势看,在制定政策之初,FCC首先对一些运营商的请求做出裁决,这包括Vonage,AT&T,Pulver等几家公司。

  2003年7月,明尼苏达州向美国VoIP运营商Vonage公司发布了管制命令,要求它像传统电话公司一样接受管制,要确保能拨打911紧急呼叫电话,向州政府纳税;Vonage提出上诉,明尼苏达州地方法院表示“Vonage不是电话运营商”,VoIP不同于普通固定电话,属于基本通信服务以外的“信息服务”,因此不在FCC及州政府的管制范围之内,做出“不应该限制”的裁决,由此引发了各州对管制VoIP业务的讨论,阿拉巴马、伊利诺伊、科罗拉多、宾夕法尼亚、俄亥俄等州也开始研究如何规范VoIP运营商的活动。而加利福尼亚、纽约等最近试图先于FCC制定有关的管制法规,Vonage向FCC递交了有关请求。

  2004年,FCC先后宣布了两个判例——Pulver的FreeWorldDial-up(FWD)业务和AT&T的IP电话本地接入费。FCC认为Pulver的FWD业务属于纯粹的Internet应用,不属于电信业务,不必接受电信管制;AT&T的VoIP,因仅仅传输段基于IP网络,两端等同于传统电话,应该向本地运营商缴纳接入费。但是上述判例只是相对简单的IP电话业务,比较困难、复杂和常见的,还是对IP电话和传统电话互通的IP电话业务的判决,这也是FCC要真正面对和努力解决的难题。

  2.管制复杂性

  本质上,VoIP的管制不仅仅是业务本身的管制问题,还涉及电信网络管制模式向数据网管制模式的转变问题,涉及到方方面面。VoIP与传统电路交换电话业务模式有根本区别,一个是开放、自由的网络,另一个是封闭的;一个是采用分组技术,另一个是采用时分复用技术;一个是独占线路资源,另一个则是共享线路资源。原来主要为面向传统电路交换网的管制政策面临种种挑战,将VoIP简单纳入现有的电信业务管制范畴显然实行不通的。另外,Internet在美国目前发展和应用势头良好,甚至被做为经济发展的使动器和原动力之一,如果改变现有管制政策,触动了原本状态不错的Internet,限制和扰乱了Internet发展,抵消了它目前带动经济发展的作用,则会广受社会指责。因此,对VoIP管制政策的制定,各方小心翼翼。

  鉴于(VoIP)问题的复杂性和受关注程度,FCC已经宣布将会尽可能多地去获取适用于VoIP管制的对策和相关问题的信息。FCC有关人士表示,在关注怎样利用各种数字技术提供话音业务的同时,还会研究以前的管制问题,并就怎样达到获得重要的医疗、国家安全和福利政策目标,如E-911、普遍服务及国土安全等,与美国社会各界进行广泛对话。参议院也给出了相关提案,甚至于修改1996年的电信法。

  五、管制可能性和未来关注的重点

  目前,对于VoIP管制问题,美国在业务划分、管制程度、承担紧急呼叫、普遍服务义务等方面踌躇不决。一方面,由于VoIP给传统电信运营商带来很大挑战,因此他们强烈要求对VoIP进行管制,承担传统电信运营商同样的义务;但另一方面,由于长久以来,IP网络在美国是在无管制的状态下自由演进,VoIP被认为是IP网络上的应用,是“信息业务”而未受管制。就FCC目前的管制定位看,因VoIP管制涉及国家安全、司法等问题,不当管制可能会影响技术的创新乃至整个美国经济的发展,它将尽可能避免对VoIP过分管制而采用轻触式管制。目前美国IP电话管制关注的重点内容包括以下几点。

  1.执法监听

  9·11事件之后,美国对恐怖主义的防范空前严密,加强对通信的监控有了更充足的理由,也更容易获得政府的支持,原来制定的通信辅助执法法案进一步得到深入和广泛的实施。在2004年3月,FBI公布一项提议,建议FCC要求所有的宽带Internet提供商,包括Cablemodem和DSL公司,将其网络引线以利于警方监听。最近,FCC已经同意采纳有些VoIP(有管理的)应该接受CALEA,因为它们有可能替代传统电话业务。

  2.紧急呼叫接入

  根据FCC的要求,传统电话可以实现紧急呼叫接入服务。但因VoIP在停电时无法使用,有限移动性、位置不固定,实现紧急呼叫接入时存在困难。是要求服务商对VoIP也提供紧急呼叫服务,还是对期限适当放宽,目前还悬而未决。

  3.普遍服务基金项目的支持

  普遍服务已经作为美国的一项基本制度在实施,VoIP是否和怎样对其作出贡献,是各界关注的焦点之一。

  另外,对号码资源也造成冲击,有关内容也在考虑制定中。

  可以说,这些问题的考虑,首先是基于国家和联邦政府层次来立法解决,使法规的实施具有普遍适用性,减少实施时的复杂性和难度,如2004年4月2日美国参议员JohnSununu提出立法提案,限制各州单独对VoIP征收税费;其次,相对于经济利益问题,以社会责任方面问题的解决为先,判例的解决也是由易到难,然后是普遍法规政策的制定。遵循这样一个准则和思路,有关VoIP管制政策的讨论、研究和制定在美国轰轰烈烈的进行中,但基于问题的复杂性和影响范围较广,又面临2004年的美国大选,有关政策不会快速、完备地制定出来,估计2005年是有关法规相继出台的关键期。


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