我国特殊功能区域转型的选择

客户世界 | 2015年7月12日 | 文库 | 评论已关闭 | 1129

||2008-02-14

一、发展服务型自由贸易区成为世界范围内特殊功能区升级的新趋势

二战后，世界范围内的自由贸易区（FTZ）蓬勃发展，形式、功能日益多样化，层次不断提高，呈现出许多新的发展趋势。

（一）自由贸易区发展的基本状况

作为特殊经济功能区的自由贸易区存在已有400多年的历史。最早的自由贸易区诞生于意大利，而目前设立自由贸易区数量最多的是美国。广义的自由贸易区包括自由港、自由贸易区、自由边境区、过境区、保税仓库区、出口加工区和科学工业园区七种形态，有贸易型、贸工型、科技型和综合型四种模式。20世纪50年代，一些发达国家先后建立商品贸易型的自由港或自由贸易区，如美国从20世纪50年代至70年代中期共设立274个对外贸易区。20世纪60年代，以新加坡、韩国和我国台湾为代表，将自由贸易区与工业区结合起来，建立兼具贸易和生产功能的出口加工区。20世纪70年代后，“出口替代”模式的自由贸易区在全球范围内被广大发展中国家竞相效仿。

（二）自由贸易区升级为服务型成为一种趋势

据不完全统计，目前全球已有1200多个自由贸易区，15个发达国家设立了425个，占35.4%；67个发展中国家设立了775个，占64.6%。自由贸易区转型升级趋势明显。一是科技型自由贸易区迅猛兴起。这不仅是发达国家的趋势，一些新兴经济体各类自由贸易区也出现全面调整和升级，或专门设立科技园区。如爱尔兰的香农自由贸易区，新加坡裕廊工业园和台湾新竹科技园区等。二是发展中国家自由贸易区向多功能综合型转变。进入新世纪以来，以印度、爱尔兰、韩国为代表，以承接服务外包为特点的服务型自由贸易区成为最新发展趋势。在亚洲、拉美、中东的一些综合型自由贸易区还成为离岸金融中心，实现了金融业务的自由化。三是毗邻国家在毗邻区域跨境合作的特殊自由贸易区如雨后春笋。比如，新加坡、马来西亚和印尼谋划组成“成长三角经济合作开发区”；中南半岛三国拟建立“印度支那黄金半岛经济圈”，泰国联合越南、老挝、柬埔寨和缅甸拟建立“中南半岛共同经济体系”；马来西亚的槟城、泰国的万伧及印尼的棉兰组成的“大马成长自由区”；中、朝、俄、韩和蒙等五国拟建立图们江自由港或自由贸易区等。

（三）在世界贸易自由化便利化趋势下，自由贸易区仍有不可替代的地位和作用

虽然全球贸易自由化程度不断提高，但贸易监管效率和形形色色的保护主义仍构成障碍。各类自由贸易区对消除贸易壁垒，推动和促进贸易自由化和投资便利化具有独特作用，在世界经济贸易中地位继续提高，在各国经济发展中的作用越来越大。

作为特殊经济功能区的自由贸易区具有“国家行为、境内关外、功能突出、高度自由”的特点，并不享有最惠国待遇的例外，不违反WTO的基本规则，与基于自由贸易协定的自由贸易区（FTA）两者并行不悖，客观上都推动了世界贸易自由化和投资便利化的加速发展，成为世界绝大多数国家和地区的通行做法。

二、综合配套改革试验城市的一个重大改革方向是加快向服务经济转型

津沪深三城加快建设生产性服务业聚集中心，带动全国向服务经济转型是新时期综合试验的必然选择。

进入新一轮经济增长期以后，我国服务业增速略高于GDP增速的势头在2003年逆转，2003～2006年服务业增加值年均增长10.1%，比同期GDP年均增速低0.2个百分点，比1979～2006年累计年均增速也低0.6个百分点。服务业增长放慢，使我国由来已久的粗放型经济发展模式问题再度突出，不仅使上一轮经济周期以来本以缓解的煤、电、油、运问题再度出现，而且使我国经济中长期发展面临的能源、资源和生态环境制约更为突出。加快服务业发展和升级步伐，已成为我国现代化的整体战略选择。

先行工业化国家的经验表明，进入工业化中期阶段以后，服务业进入加速发展时期，服务业在增加值和就业方面都逐步超过工业，成为最重要的产业部门。我国服务业发展明显偏离国际标准结构和一般趋势。我国服务业所占GDP份额不仅大大低于高收入和中上等收入国家，甚至也明显低于同等收入水平甚至更低收入国家。从服务业增加值所占比重看，2004年我国为40.7%，不仅远低于68%的世界平均水平和72%的发达国家平均水平，而且也低于52%的发展中国家平均水平。我国以生产性服务业为代表的高端服务业发展更为落后。一是我国生产性服务在国民经济和整个服务业中的份额仍相对较低。据分析，目前发达国家生产性服务占整个服务业的比重大约在70%左右，比我国要高十几个百分点；二是我国生产性服务的结构不够优化。从2000年看，商业饮食占35.0%，运输邮电业占27.3%，公用事业及居民服务业为19.3%，而金融保险业仅占12.6%，包含专业服务、综合科技服务等未分类的“其他服务业”仅占5.9%；三是生产性服务占国民总产出的比重不及发达国家的一半，如美国1998～2003年生产性服务占国民总产出的比重都保持在25%以上，最高接近27%，英国则从1992年的19%左右升至2002年的约26%。

综合配套改革试验城市加快向服务经济转型是适应世界经济潮流的战略需要。发达国家自20世纪60年代开始陆续进入服务经济时代，标志着其产业结构发生了革命性变化。美国在20世纪60年代中期率先向服务型经济转型（服务业在经济中的比重超过60%即为服务型经济），此后英国在80年代中期、德国在80年代末、日本在90年代初相继实现向服务型经济的转型。与此同时，发展中国家也紧跟时代潮流，普遍进入服务业加快发展和比重迅速提升时期。与现代服务业快速发展相伴随的是，为生产者提供中间投入的生产性服务业，由于充分运用现代信息技术成果、现代管理方法和经营方式，而得到迅速发展。目前，生产性服务业已成为很多发达国家的支柱产业，在其产业、技术和整体经济发展中占有日益重要的地位，在世界经济和国际竞争中也有着日益重大的影响力和支配力。目前，国际上一些大都市已经成为服务业特别是生产性服务业的重要集聚地，成为服务型经济的典型代表，如纽约、伦敦、中国香港等城市的服务业要占其当地GDP的90%左右。这些大都市都涌现了各具特色的服务业集群，如纽约、伦敦的金融服务业、巴黎的时尚产业、香港的专业服务业都享誉世界。

三、建设规范的服务型自由贸易区是加快特殊功能区域转型的战略举措

我国早期的经济特区、经济技术开发区和现有的保税港（区）、出口加工区等各类海关特殊监管的经济功能区与广义的自由贸易区有类似之处。在新的形势下，我国发展自由贸易区面临着许多新的机遇与挑战。

（一）我国特殊功能区扩大对外开放面临难得的机遇

1.新一轮国际产业转移的机遇。随着新科技革命和高新技术产业的深入发展，国际产业转移日益深度化、广度化。在产业上，转移的重心开始向高附加值加工制造领域延伸，由传统的加工组装向先进制造甚至生产性服务业拓展，跨国公司对外投资扩展到了新兴产业领域；在技术上，欧美等发达国家的跨国公司开始将其物流分拨中心和技术研发中心转移到发展中国家；在方式上，由过去的直接投资设厂向股权收购兼并等多种方式发展，跨国产业基金开始扮演越来越重要的角色。国际产业转移已从跨国公司工厂“车间”的全球布局开始拓展到“仓库”和“办公室”的全球布局，需要我们进一步改善和创新投资环境，吸引更多的新兴知识产业、高端制造业和高端服务业。

2.我国扩大服务业对外开放的机遇。改革开放以来，我国对外开放的重点是制造业领域，特别是加工贸易的发展使货物贸易开放程度较高。但是多年来服务业对外开放程度偏低，明显落后于工业的开放水平。整体服务业的竞争力不强，导致高附加值的现代服务业收益流到国外，致使制造业比重过度上升和服务业滞后。近年来，包括我国经济实力排名前12位的大城市，均出现了第三产业比重下降的趋势。我国服务业总体发展水平还比较低，特别是高附加值的服务业，如金融、保险、电信、商业、贸易、物流等行业与发达国家的差距甚远，必须通过加快开放，更多利用外资来提高服务业的整体水平和竞争力，提升服务业在GDP中的比重，促进产业结构升级。《国务院关于加快发展服务业的若干意见》提出要通过扩大服务业开放，加快服务业的发展。商品流、人流、资金流的高度聚集是服务业繁荣和发展的必要条件。自由贸易区恰好是这样的一个特殊经济区域，可以为服务业的发展提供旺盛的需求。

3.良好的宏观环境和庞大的市场需求使这些特殊功能区有着巨大的发展潜力和空间。我国宏观经济近5年年均增长10%以上，成为世界第四大经济体，经济正处于人均GDP从2000美元迈向3000美元的高速增长期。良好的宏观经济环境造成对特殊功能区的大量市场需求。一是转口集散货物量迅速增长，对贸易便利化要求进一步提高；二是制造业迅速发展对生产性服务业需求大增，这些生产性服务业的发展对软环境要求苛刻，特殊功能区先行先试，容易营造适宜服务业发展的大环境；三是以服务外包为特征的现代服务业全球布局正在迅速发展，承接国际服务外包需要特殊功能区营造更具竞争力的发展环境；四是巨大的物流需要进一步发挥自由港的优势；五是吸引高端制造业、研发中心、地区总部等高端环节转移需要特殊功能区发展离岸金融服务提供服务支持。六是沿海地区外商投资密度高，跨国公司云集，国际资本巨大，加工贸易比重大，生产国际化程度很高，对自由贸易区的现实需求就非常高。

（二）我国现有的特殊功能区也面临严峻的挑战

1.东北亚地区自由港的争夺加剧。国内外很多城市都雄心勃勃要成为东北亚国际航运中心。据了解，东北亚地区各港口已建和在建的15米水深的集装箱深水泊位不下40个，韩国釜山在已有8个深水泊位的同时，又拟斥资60亿美元新建25个深水泊位，并在“釜山港2020”远景规划中提出打造“欧亚门户港”，建设具有高附加值的自由贸易区。我国台湾高雄港、日本神户港的计划也非常宏大，而且均采取针对我国大陆集装箱箱源为主的策略。由于缺少自由港政策，我国在与日韩港口竞争中处于弱势。据统计，韩国釜山港集装箱吞吐量中30%以上是来自中国北方的转口货物。

2.沿海一些经济特区面临产业空心化的挑战。经过二十余年的发展，我国东南沿海地区，特别是珠三角地区，生产要素价格明显上升，环境资源的制约力度加大，部分地区出现“民工荒”现象，显示劳动密集型制造产业正在丧失竞争优势。目前已经出现部分企业向国内中西部地区和印度、越南等低成本国家转移的趋势，第四次全球制造业区位转移，即制造业从我国经济特区和大城市转移出去的趋势初露端倪。但与此同时，这些城市的第三产业并没有发展起来，随着制造业转移的加剧，产业空心化问题的严重性将远远大于我国香港和日本当年出现的情景。经济特区目前面临着产业结构调整的巨大压力。

3.我国特殊功能区域面临着加快转型的紧迫要求。加入世界贸易组织后，中国将在更大范围和更深程度上参与国际经济合作与分工。建立更加成熟的开放型经济成为必然的战略选择，需要更大程度上在全球范围内优化配置资源，建立更充分利用全球资源和智力的平台。把我国已有的特殊功能区转型为自由贸易区,以自由贸易区的规范为国际企业服务、同世界经济交往，就是一个明智而适时的选择，这将有助于表明中国建立市场机制的决心，有助于我国经济进一步融入世界经济。

从我国特殊功能区本身看，由于一系列内外条件的变化，也到了通过转型求得更大发展的时候了。我国的经济特区、经济技术开发区以及保税区等各类特殊功能区虽以国际自由贸易区为设计蓝本，但设计政策时只作了有限度的参照，只是一种过渡性的开放模式。其中最根本的差别在于经济特区和经济技术开发区不具备关税豁免的属性。由于存在这种差异，我国的经济特区在功能定位和管理模式上完全不同于国际通行的自由贸易区，在开放优势上明显弱于自由贸易区。保税区则在实际运行过程中出现了“多头分管”、“名不副实”、“区港分离”等情况。特别是上世纪90年代以来，特殊功能区的政策不断调整，在两税合一以后，特殊优惠政策几乎全部取消，功能逐步减弱。尤其是经济特区和国家经济技术开发区，在现行政策模式下的功能开发潜力已基本用尽，其开放度、自由度与普通区域无异。因此，特殊功能区要与时俱进，求变、求发展，转型为自由贸易区是

其根本出路。要在新形势下进一步发挥津沪深三城特殊功能区“特别能改革、特别能开放、特别能创新”的作用，必须赋予特殊功能区实质性的新内容。国家在相关政策方面给予支持，实施服务业领域对外开放政策的先行先试，率先在外资进入门槛、股权比例、业务领域、市场范围等方面有所突破，为我国服务业更广泛的开放进行摸索和探路。

总之，无论是从国际潮流来看，还是从我国特殊的国情和体制特点看，在新一轮对外开放中加快现有特殊功能区域的转型，特别是将一些有条件的经济特区、开发区、综合配套改革试验区办成综合型多功能自由贸易区，继续发挥其窗口和示范带动作用，是重要的战略选择。

（三）推进服务型自由贸易区建设需要从各特殊功能区实际出发

设立服务业自由贸易区是我国创新服务业对外开放模式的有益尝试，将为我国实施服务业领域对外开放政策提供先行先试的机会，为我国服务业更广泛地开放进行探索。服务业自由贸易区将以发展金融、现代物流、信息、创意设计等高端服务业为战略重点。深圳特区毗邻香港，可以考虑在服务贸易、金融、要素流动等领域优先开放；上海洋山港保税港区应着重吸引跨国公司把地区总部、研发中心、采购中心、分拨中心等转移到长三角，以及发展离岸金融；天津保税港应建设环渤海的物流航运中心，辐射纵深腹地；大连保税港应向自由港发展，实行区港一体化，重点发展贸易、海运、理货、海运代理、货代、仓储、商展、信息和金融等业务,提供便利、优质和低成本的物流服务，努力建成东北亚国际航运中心。北京空港保税物流中心（B型）已正式获得海关总署批复，成为国内首家设立在航空港的保税物流中心，明年8月一期10万平方米围网并经海关验收后正式投入运营。保税物流中心应发展成为北京市对外开放程度最高，对外向型经济贡献最大、效益最好的产业功能区。

加快承接生产性服务业国际转移需要在特殊功能区域开发开放上大胆探索和创新。可以借鉴印度、新加坡、韩国、爱尔兰建立出口加工区和针对服务业的科技园区吸引各种生产性服务业的经验，像当初举办经济特区一样，在深圳、上海、天津和大连等地区建立综合型多功能自贸区，建成面向国际市场的生产性服务业聚集中心，创造与国际生产性服务业接轨的体制、制度环境，全面提高我国承接国际生产性服务业转移的能力。有条件的地方可以探索国际离岸金融中心。我国特殊经济功能区要建成综合型、多功能自由贸易区的一项重要内容就是发展国际离岸金融业务。比如，在深港两地不断融合的趋势下，深圳可以深港金融合作为一个突破口，进一步推动金融业的改革开放，增加在世界经济中的辐射力和竞争力。

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