我国服务业发展战略思考

    |     2015年7月12日   |   文库   |     评论已关闭   |    847

|黄廉超|2008-10-22

各服务业涉及面广,行业差异大,情况复杂,改革发展的任务十分艰巨。借这次论坛的机会,我提出几个在工作中遇到的问题,汇报一下我们的一些体会,向在座的各位专家和同志们请教。

一、加快发展服务业与促进新型工业化的关系

党的十六大提出坚持以信息化带动工业化,以工业化促进信息化,走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子,这是贯彻科学发展观、全面建设小康社会的必然战略选择。在推进新型工业化过程中,如何正确理解和把握发展服务业与发展工业的辨证关系,使之相互促进、共同发展,既是一个重要认识问题,也是一个重要的实践问题。目前,发展服务业对于促进经济社会协调发展的意义,大家有共识。但在发展服务业和促进新型工业化的关系上,还有模糊认识。在实际工作中仍然较普遍地存在重工业轻服务业的现象。

处理好这一问题,关键是要认识到工业化本身是一个深刻的社会经济变革过程,并不简单等同于单纯发展工业,特别是新型工业化不仅包括

工业自身发展方式的变革,也对服务业发展提出了更高的要求。推进新型工业化道路与加快发展服务业是并行不悖的,走新型工业化道路并不意味着牺牲发展服务业,或消极听之任之,恰恰相反,它要求加快服务业,尤其是现代服务业的发展步伐。

首先,工业化和服务化都是经济发展的客观趋势,当前,我国经济发展正处于工业化中期阶段,也处于服务业加速发展的转折点。从世界发达市场经济的发展过程,可以看出几点:一是工业化和经济服务化都是经济发展的客观趋势。一般而言,随着人均国内生产总值提高,工业和服务业增加值比重及就业比重上升而农业增加值比重和就业比重下降。工业化和服务化是相伴而行的,两条发展曲线既有继起性也有交叉性,工业化曲线一般会先达到高点(统计分析表明51-52%是平均高限),而后小斜率下降,逐步稳定下来,大体呈倒U型,而服务化曲线在到达高点后则呈现平稳滑行,稳定在较高水平上。由于服务产品收入需求弹性高,供给生产上资源环境约束小,服务业发展潜力巨大,发展可持续性强,这种区别是可以理解的。二是工业化曲线在其上升期并不排斥服务化曲线的同期上升,也就是说,服务业曲线的快速上升可以和工业比重继续上升并行,而不是要等到工业化完成或达到最高点以后。在这个意义上,服务业是第三产业但不是“第三次产业”,服务业不是工业出现之后才出现,服务化也不是工业化完成之后才开始。第三,国际经验表明,在人均GDP1000美元到3000美元阶段,产业结构仍处于快速快速变动期,特别是服务业将处于加速发展的转折点。我国目前经济发展正处于这一阶段,促进服务业加速发展,结束其长期徘徊和发展滞后局面,既是我们面临的重要任务,也是现实可能。

其次,当前我国服务业发展滞后,比重偏低,并不是工业化中期应有的正常现象,其中既有客观的“发展阶段性”问题,也有主观的“体制性政策性”制约因素。从90年代初以来,我国服务业增加值占国内生产总值比重一直徘徊于33%?34%左右,不仅远低于发达国家70%以上的水平,也远低于发展中国家45%左右的平均水平。就业比重由当时的不足20%,上升到目前的29%,也明显低于应有水平。对此,一种解释是统计漏统和低估,有关测算表明可能影响增加值比重5个百分点左右,甚至更多,这是客观的,但不足以解释全部不合规律的差距。另一种解释是认为我国经济发展仍处于工业化中期,还没有进入服务业快速发展阶段,没有必要过于担心。这种解释理论上似是而非,难以用国际一般规律支持,实践上则十分有害。作为农业人口众多的发展中大国,服务业发展水平低的确有客观的阶段性因素,但同样有很大的体制性政策性制约因素。例如,我国长期以来“离土不离乡”的工业化政策以及户籍管理限制,加剧了经济结构二元化,严重制约了城镇化水平的提高,相当程度上影响了服务业发展的市场;再如,对可以市场化、社会化、产业化发展的服务领域的体制政策限制,更是压制了作为产业的服务业的发展。我国目前房地产业增加值达到2200多亿,占GDP2%,占服务业6%,就是十多年来住房制度改革放出来的,而且还有很大发展空间。旅游业近年来突飞猛进的发展,与对旅游作为产业发展认识的转变和相应的制度安排有直接关系。国外教育产业、文化娱乐产业大举进入中国占据市场,也从反面证明我国相应产业发育严重不足。金融保险服务在加入世贸后感受到的强大竞争压力,也和我国金融保险服务理念落后、产品不足、竞争力差有很大关系。类似例子举不胜举。因此,必须清醒地认识到体制、政策等软环境方面存在的一些问题,仍然制约着服务业市场潜力的发挥。“服务业发展长期滞后”的判断是客观的,“积极创造有利于服务业加快发展的政策和体制环境,使服务业的比重不断上升”的目标和对策也是符合实际的。

第三,加快发展服务业,特别是现代商务服务业,是提高制造业产业竞争力、实现新型工业化的重要动力来源。现代服务业和制造业越来越紧密的相互融合,使得产业经济活动中服务业比重逐步上升,附加价值提高,加工制造环节附加价值比重下降。例如,目前跨国公司汽车销售收入的约45%会分配给零部件生产商和装配商,而专业汽车设计、广告公司、保险公司等服务业收入已经占到约55%。再如,利用现代网络信息技术的电子商务服务极大地降低了企业交易费用,据估计,通用汽车在推行网上全球采购后,原辅材料采购成本降低了约40%。这些例子说明,在现代经济中,随着专业化分工的深化和专业服务外置化趋势的发展,产业竞争力越来越依赖于设计策划、技术研发、物流等商务服务业的支撑,单纯靠扩大加工规模降低成本的空间不断缩小,附加价值越来越有限,只在制造环节下工夫,依赖无限供给的低成本劳动力优势,走为跨国公司“代工”的路子,发展战略上受到极大局限。特别是新型工业化要求以信息化带动工业化,充分利用现代信息传输技术和计算机网络服务所能提供的巨大空间,改造传统的产业组织和生产经营方式,加速产业升级步伐。因此,在我国打造国际制造业中心的过程中,一定要注意到制造业与服务业日益融合的国际趋势,把大力发展信息服务、现代物流、技术咨询、广告营销、金融中介等相关新兴服务业,加速制造业与服务业的专业化分工合作,作为提高我国产业国际竞争力的重要方面。

第四,加快发展服务业是推进新型工业化,实现全面协调可持续发展的重要环节。以人为本,实现全面协调可持续的发展是贯彻科学发展观的基本要求,也是新型工业化的题中之意。在这方面,发展服务业具有非常重要的战略地位。服务业不仅是提高人民生活水平、促进社会进步的重要方面,而且在经济增长贡献方面同样有着无可替代的作用。服务业具有需求收入弹性高、发展潜力巨大,而且资源环境亲和的特点,是经济可持续增长的重要源泉。当前,世界服务贸易增长速度和服务业对外投资增长速度不断加快,出现了服务业结构调整和产业转移的新趋势。新型工业化不仅要求我国在国际分工和产业转移的大潮中,发挥优势承接制造业的转移,也要求我们同时注意到承接服务业的产业转移,既要成为国际制造业中心,也要努力成为国际服务业中心,避免一条腿长一条腿短,使之相互促进,协调发展。这也是转变经济增长方式、改变靠资源高消耗、环境高污染来换取经济发展模式的必然要求。

二、保障基本公共服务与大力发展市场服务业的关系

牢固树立和贯彻落实科学发展观,实现经济与社会的协调发展是一个重要方面。而在社会发展领域,服务业具有突出重要地位。在这方面的一个十分重要的问题是要处理好保障基本公共服务和大力发展市场服务业的关系。

首先,要科学区分基本公共服务业和市场服务业,下工夫研究其不同的特点和规律,有针对性地采取相应的政策措施。服务业范围广泛,既包括市场提供的产业化服务,也包括政府及相关机构提供的基本公共服务。在基本公共服务领域,以人为本的科学发展观要求我们将“人人享有基本公共服务”作为社会发展的重要目标,保障与经济发展实际水平相适应的基本公共服务,改变经济发展与社会发展的不协调格局。特别是在公共卫生体系建设、普及九年义务教育、社会保障等领域,国家应根据财力保证并逐步加大必要的投入,尽快改变这些薄弱领域的面貌,实现城乡之间、地区之间较为协调的社会发展。在这方面,非典冲击给了我们重要启示。

其次,对可以市场化的服务领域,一定要坚持“市场化、社会化、产业化”发展方向,以改革促发展。从全局的意义上说,这是当前服务业发展所面临的矛盾的主要方面。因为归根结底,我国服务业发展滞后的一个重要原因在于观念误区导致的体制与政策约束,使得本应市场化、产业化、社会化发展的领域没有得到应有的发展。许多服务领域至今仍被当作非生产性的活动,对教育、科研、文化、体育等,过于看重其社会公益性功能的一面;对金融、保险等,过于强调其经济调节功能的一面;对广播电视、新闻出版等,过于看重其意识形态功能的一面;对医疗卫生、后勤服务、市政服务等,过于看重其社会福利功能的一面等等。认识上的偏差导致服务业许多领域处于国家垄断、政府管制的状态,而这一问题目前并没有彻底解决,市场在服务业的资源配置中还没有真正发挥基础性作用。例如,银行、保险、电信、民航、铁路、教育、卫生、新闻出版、广播电视等许多行业仍然保持过多的市场准入限制,政府或国有经济垄断经营严重。机关、企事业单位后勤服务尚处于社会化进程中,深化改革、优化资源配置、加快产业化发展任务还很繁重。此外,在电信、民航、铁路等许多服务领域,市场决定价格的机制尚未真正确立。

房地产等行业的例子表明,在我国服务业领域,目前还有解放生产力的任务,还是要靠深化改革、扩大开放,冲破既得利益集团的阻力,促进市场化、社会化和产业化。当前,要抓住加入WTO、实施CEPA安排、特别是行政许可法实施的契机,进一步清理市场准入管理方面的规定,切实放宽市场准入,同时内、外一视同仁,对外资开放的更应对国内社会资本开放;要坚定不移地深化对电力、电信、金融、保险、铁路运输、航空运输、广播电视等垄断性行业的改革,积极探索非义务教育产业化的发展路子。

第三,基本公共服务的范围和保障水平是随时代发展而变迁的,其提供的方式也随时代发展而发展。对政府应该承担的基本公共服务,既要增加投入,保证合理的保障水平,又要采取与社会经济发展相适应的方式,提高资源使用效率。在这一方面,有两个问题值得引起重视。一是在准公共服务领域,如何发挥非盈利机构组织的作用,以较高的效率提供一些准公共服务产品。二是在处于市场化产业化起步期的领域,如何正确发挥国家引导资金的作用,花小钱办大事,鼓励社会资本增加对服务业薄弱环节、关键领域和重点行业的投入。

在准公共服务领域,关键是要推进事业单位改革,将其中的一部分改造成为现代非营利组织。我国的事业单位原本是那些为了社会公益目的,由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的、从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织。事业单位是我国计划经济时期的特殊产物,也是我国服务业的重要组成部分。问题在于,由于定位不准及财政约束等原因,事业单位被过度泛化,既承担了许多政府职能,又承担了许多市场职能。事业单位过多,管理方式上政企不分,不仅机构臃肿,运作低效,缺乏活力,而且在一定程度上扰乱了市场。对此必须加快改革。要依据服务属性,以营利性机构与非营利性机构分开为基本原则,将现有的事业单位区分为行政机构、非营利性单位和营利性企业三种不同类别的机构。要加快适宜市场化部分由“政府办”向“社会办”、“事业型”向“企业型”的转变,逐步推向市场,使其在市场中寻求发展生机、焕发活力。同时,要充分发挥非营利组织在准公共服务领域的作用,按现代非营利组织制度改造部分事业单位。政府可以采取“采购公共服务”、财政补贴、税收减免等方式,加强对非营利组织的支持力度,使其有效地承担一部分社会公益职能。

对于服务业的薄弱环节、关键领域和重点行业,正确发挥国家引导资金的作用意义重大。引导资金的特点是重在引导而非包办,很小比例的投资补助能够吸引大量社会资本对特定方向的服务业的投入,从而加快这些服务业的发展步伐。特别是对于在处于市场化产业化起步期的一些服务业领域,引导资金的作用十分关键。那种把发展服务业笼统地视为竞争性市场行为、无须国家资金引导因而排斥出公共财政视野之外的认识是非常片面的。除了过去非市场化转向市场化的改革过程有许多成本必须付出外,对处于起步期的一些重要服务业领域,即所谓服务业的薄弱环节、关键领域和重点行业,公共财政的必要支持同样十分重要。例如,农民工就业服务体系(主要是培训、就业岗位信息、劳务派遣管理等)、社会化养老服务(老人生活、文娱、医疗看护服务等)、中小企业服务(信息、技术开发、市场营销、管理咨询服务等)等服务业对于统筹城乡发展、统筹经济社会发展都具有很重要的作用,其共同特点是服务对象属于相对的社会弱势群体,服务消费能力较低但需求强烈,因此属于带有社会公益性质、可以而且应该产业化发展(政府难以包揽而且产业化效率更高)但市场利润率较低的服务业,对这些行业,创办期的投资补助、运行中的税收优惠都是必要的。再如企业计算机应用服务、软件服务、研发服务、电子商务以及社会征信等中介服务等新兴现代服务业,属于对提高产业竞争力有关键意义的战略商务服务业,虽然似乎是可以完全市场化的领域,具备赢利的市场潜力,但在市场培育开拓期,由于市场认可度低和经营模式的不成熟,其发展速度往往难以适应经济发展的要求,对这类重点服务行业的支持在发达市场经济国家同样是促进经济发展的重要手段。

三、大力发展现代服务业与改造提升传统服务业的关系

我国服务业不仅总量发展滞后,调整结构的任务也很重。服务业发展政策要兼顾增长、就业和结构目标,处理好大力发展现代服务业与改造提高传统服务业的关系。当前,要把大力发展现代服务业放在更为优先的地位,下工夫予以引导和促进。特别是为生产者服务的商务服务业,有效的政策导向是促进其加快发展的重要条件。

在我国,新兴服务业和现代服务业主要是指信息服务、金融保险、旅游、会展、房地产、咨询、广告、中介服务、文化、休闲、体育、卫生保健、社区服务、研发服务、计算机网络服务、法律服务等改革开放后才发育发展起来的服务业。其中,金融保险、旅游、文化、体育等国际上的传统服务业,在我国之所以“新兴”,主要是由于认识和体制原因,发育较晚。而真正意义上的现代服务业,是指与现代技术变革、产业分工深化和经济社会发展相伴随的信息服务、研发服务、人力资源服务、现代物流、市场营销服务等等,虽然也有网络游戏等现代生活服务业,但主要方面是所谓为生产者服务的商务服务业。

这两类服务业的共同特点是都有巨大的发展空间,但发展所面临的主要矛盾又有所区别。对前者而言,其在经济社会发展中的地位作用已经为实践所确立,关键是要破除观念障碍、体制障碍和行业垄断障碍。只要真正承认其市场服务业地位,适度放宽准入门槛,就能够吸引社会资本和国际资本的大量投入,取得快速发展。而对于真正属于新兴的现代商务服务业,则还有一个认识和引导问题。因为这类服务业本质是利用现代信息技术进行更为精细的专业化分工,把传统上由企业内部组织进行的服务活动外置出来,提高服务效率、降低交易成本。典型的如第三方物流和电子商务,如果没有现代信息技术的支撑,就没有其独特的资源整合与交易成本上的优势,也不可能分化出新兴的蓬勃发展的产业。信息技术等现代科技的发展和应用,深刻地改变着传统的生产和生活方式,不断地创造出新的服务产品和服务市场,同时改造和提高着传统制造业和服务业。在这个意义上,现代经济的服务化必然与信息化紧密结合在一起。大力培育和发展商务服务业,是国民经济和社会信息化的重要内容,对一国经济的长远发展和国际竞争力的提高,有着极其重要的战略地位。对这类战略服务业,国家要有明确的战略意识,有规划、有投入,下大气力培育和引导。要采取切实有效的政策措施,支持企业学习国际先进服务理念、创新服务产品,开拓商务服务市场,培育新兴产业,增强其生存发展能力。同时要引导市场需求,鼓励新的服务消费。特别是要引导企业适应新型工业化要求,创新开拓信息技术提供的无可估量的巨大潜力,深化专业化分工,实行主辅分离,提倡外购服务,改变大而全、小而全的企业组织方式,壮大核心业务,促进其国际竞争力的提高。

我国的传统服务业同样有着巨大的发展潜力。批发零售、交通运输、餐饮、旅馆等传统服务业发展历史较长,目前仍然是我国服务业的主体。这些行业的突出特点一是具有较强的就业吸纳能力,劳动密集的特点突出;二是市场化程度高,竞争充分,自主发展能力强;三是服务产品老化,难以适应快速的经济发展和社会进步的要求,面临产业升级的巨大压力。对于这类行业,当前关键是改造提高、规范发展。所谓改造提高,就是要用应用现代服务理念、现代科技和现代经营方式,实现传统服务业的产品创新和组织创新。例如,现代物流业就是以信息技术整合传统运输、仓储、批发零售、采购供应等流通产业,并按企业需求予以拓展。连锁经营、品牌代理、仓储式销售、社区便利店等市场营销方式,使得传统商业焕发新的活力;历史悠久的餐饮业,品牌化、国际化连锁经营也在迅速发展。所谓规范发展,就是要加快行业技术法规建设,按照现代市场经济发展的要求,建立合理的技术和服务标准,从而为品牌建设和规模经营奠定基础。与国际发达经济的服务相比,这方面的确是我们的弱项,也是我国一些历史悠久、沉淀深厚的传统服务业难以创出品牌、做强做大、走向世界的重要原因。如作为饮食文化大国,却没有培育出类似卖当劳、肯德鸡这样的品牌,这和经营理念落后、管理水平低下、缺乏规范标准是分不开的。

在处理大力发展现代服务业和改造提高传统服务业的关系上,就业考虑是一个重要因素。毫无疑问,增加就业是服务业发展的一个重要目标。近年来,尽管比起其他产业仍有优势,但服务业增长的就业弹性也在下降。研究表明,与80年代相比,近年来第一产业就业增长弹性系数已由0.32降为负值,第二产业由0.53降为不足0.1,而第三产业基本保持了0.5?0.6的水平,但低于高峰时的90年代初中期0.75左右的平均水平。这一现象与我国产业升级进程是相一致的。

总体上看,服务业就业比重目前不足30%,潜力巨大,特别是随着工业化、城市化水平的提高,服务业将越来越成为吸纳就业的主渠道,挖掘和发挥好服务业的就业功能,对于我国经济社会发展具有不可替代的战略作用,也是一个重要课题。应该说,就业问题是一个长期存在的问题,解决就业问题根本要靠经济发展。而劳动密集型产业(包括制造业和服务业)是我国长期发展的比较优势所在,应当作为发展的重点。但必须指出,无论传统服务业还是现代服务业,都有劳动密集型,不能笼统认为提倡增加就业与发展现代服务业矛盾。例如,金融服务、房地产业、仓储业都有很大的就业容量,软件服务、咨询服务等既有知识密集特点,也有劳动密集的特点。而层出不穷的新兴服务业,更为增加就业提供了新的岗位和拓展空间。因此,大力发展现代新兴服务业与进一步发展传统服务业一样,都是有利于扩大就业的。

四、进一步放宽市场准入、强化市场竞争与加快市场法规和制度建设的关系

从总体上看,放宽市场准入,引入和强化市场竞争,是当前促进服务业发展非常重要的手段。同时应该看到,加强市场法规和制度建设,包括加强市场监管,改善市场环境,不仅是服务业健康发展的需要,也是进一步扩大开放、放宽准入的重要条件。制订加快服务业发展的战略和政策,必须将二者结合起来考虑。

已有的研究表明,各国对服务业的政府监管宽严程度不一,但总的发展趋势是更多的自由化,由此促进服务产品多样化和服务效率的大幅度提高。比较而言,尽管已经出现了许多积极变化,但总的来说,如前所述,我国服务业的市场准入门槛仍高于工业,服务业领域管制过多,市场化程度低下是不争的事实。主要表现为过多行业垄断或寡头垄断,对外开放与对内开放都不足,部分领域前置审批和不合理收费过多,非国有经济在经营范围、政策待遇等方面还不平等,等等。而且,市场准入难、垄断程度高的服务行业往往也是需求较旺、波及效应强、增长潜力大的行业,相应地对服务业发展制约作用也大。因此,进一步放开市场准入,取消不合理的垄断,增强竞争程度,对于当前服务业发展的加快,具有关键意义。服务业市场化、社会化、产业化“三化”方向既符合国际潮流,也是国情之必然。

与之对应,在“三化”的过程中同时注重规范化,同样是服务业健康发展的客观要求。放宽市场准入不等于放弃政府应有的市场规制,而是要在降低准入门槛的同时,实施统一、透明、规范、高效的市场管理。对于金融保险等领域,国际经验表明为防范金融风险所采取的审慎的监管,往往是所谓“自由化”成功的前提条件。对于可以产业化的部分教育、文化等领域,也不能迷信“一放则灵”,过分强调市场化,而忽略了必要的政府监管,否则其造成的损害本身就会成为反对、阻碍市场化的理由。对于一些基础电信服务、城市公用服务、客货运输服务等带有一定自然垄断性质的服务企业,更要在增强竞争的同时加强监管,减少和避免无序竞争造成资源浪费或垄断经营对消费者权益的损害。即使在完全市场化、竞争性强的商业、餐饮等传统服务业,公开透明、高效规范的和全行业统一的市场管理制度也是行业健康发展所必须的。

因此,促进服务业加快发展,必须同时加快市场法规和制度建设。当前,应从以下几方面入手,加快这项工作:一是学习国际先进经验。我国服务业发展滞后决定了服务业市场规制建设的滞后。在实施加入WTO承诺和CEPA安排、扩大服务业领域对外开放的过程中,一方面要积极引进国际上先进的服务理念和服务方式,促进国内服务业的竞争和发展,另一方面也要注意引进发达国家服务业先进的市场规范和行业管理经验。二是加强基础工作,特别是加强社会诚信建设。由于服务产品较多具有非物质性、难于事先检验质量效果、事后也不易核查等特点,诚信经营对于服务业扩大市场、健康发展具有极为重要的作用。除了教育引导外,社会征信体系(企业和个人信用信息征集处理体系)建立,对于社会诚信水平的提高,能够起到有效的作用,应该予以大力支持。三是充分发挥行业协会等中介组织的作用,增强行业自律。要加快深化行业协会改革的步伐,发挥好建桥、纽带作用,梁为行业发展提供积极有效的服务。四是从制订服务标准入手,加快服务业业技术法规体系建设。目前,服务业标准建设无论企业标准、行业标准和国家标准的制订工作,都大大滞后于制造业,无法适应发展的要求。而标准既是行业规模化发展的基础,也是制订和实施国家技术法规的基础,一定要下工夫抓紧做好。

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