中国通信产业政策展望

    |     2015年7月12日   |   文库   |     评论已关闭   |    990

||2005-02-19


摘要:我国通信产业政策主要涵盖总量调节、结构管理、产业发展战略与规划、资源配置等方面的内容。其目的是促进产业持续增长,保证通信产业协调发展,实现资源优化配置。随着通信产业的发展,通信产业政策在技术革命、市场融合、产业发展道路、政府的经济责任等方面面临机遇和挑战。适应通信产业未来形势变化,以体制改革为重点的产业政策相关调整应在情理之中。


关键词:中国 通信产业政策 展望


  我国处于电信发展由“市场大国”向“应用大国”转化的进程之中,正在向“电信强国”的方向迈进,能否超越发展阶段值得企业和政府部门思考。此外,政府和企业在转型过程中如何分工彼此协同,对于缩短转化的进程十分关键。


中国通信产业政策现状


  要充分认识中国通信产业政策现状,应该首先了解通信产业的政策主体。政策主体包括行业主管部门、综合调控部门以及协调实施部门。其中信息产业部作为国家行业主管部门负首要职责,另外国家发展改革委员会作为综合调控部门,财政部、商务部、中国人民银行等协调实施部门都参与了政策的制定和实施工作。


  通信产业政策主要内容涵盖几个方面。一是总量调控,涉及供给能力、需求管理;二是结构管理包括区域布局、产业布局、产业链优化;三是制定通信产业发展战略与规划;四是协调资源配制,比如频率资源、码号资源;五是推出对通信行业特定对象和领域的促进政策,比如要大力发展宽带,以及对移动增值业务进行大量的扶持;六是制定技术创新政策,比如新标准的制定,国家都有直接的资源投入。


  通过制定通信产业政策,要实现的目标是:促进产业可持续增长;保障通信产业的协调发展,包括上下游协调、区域协调;实现资源优化配置;形成市场有效竞争格局;提升企业与产业国际竞争力。


  从通信产业政策实施来看,存在5种手段。首先做到总量调控,制定实施准入牌照政策、项目审批控制等措施。在结构管理上,制定优先发展的区域、产品与业务。制定发展战略规划,如中长期(5年)和滚动调整。第四个手段就是资源的配制,政府在参与经济过程中,在通信产业,政府对行业部门的干预有很多形式,包括直接的资金投入和间接的资金投入。在降低资金使用成本方面,通过进出口信贷、频率和码号等资源分配、通信网络资源共享等方式实现。对目前规定三大市场即所谓的运营市场、设备市场和建设市场制定发展政策与市场监管政策。实际上随着通信进一步发展,市场还会有裂变。现在出现了很多新产品,像IPTV,通信产业的边界和服务领域在不断扩展。


通信业面临的形势和挑战


  1.技术革命


  对于通信业面临的形势和挑战,首先来自于技术革命。技术革命提供了更大的市场机会,并为产业的持续增长提供了动力,新的技术革命在带来机遇的同时也意味着新的挑战。技术革命会牵涉到IPR,IPR有两面效益,一方面能够成为产业催化剂,另一方面又为新进入者设置了进入门槛。此外,新规则出现后产业链必然发生变化,因此国内厂商、国外厂商等各企业主体对产业链控制能力的大小也有变化。另外还有资源/供应能力的调整,如何做到有利于旧有资源又能够合理运用新资源。例如宽带电话,尽管现在其还没有太大的能力,但未来对话音业务本身有很大的挑战。如果其服务质量、技术规范以及互联互通问题都解决,这种比较低成本的网络资源的部署格局对传统的话音业务有非常大的影响。所以,技术创新会带来新形式的竞争,而且这种竞争形式更加隐蔽,也会使监管部门难以判断。


  2.市场融合


  通信业面临的第二个挑战是市场融合。市场融合本身会带来很多的机遇,比如三网融合、多网融合会催生很多边缘企业。另外市场融合使信息内容产业方兴未艾。中国已经搭建了一个全球比较领先的高速宽带信息网络,网络自身的承载能力很大,可以承载的业务非常多。但目前我国对内容产业管制比较严格,很多内容产业无法形成。此外,市场融合会出现区域合作和全球一体化的问题,例如,欧洲目前出现的大型跨国电信公司在区域市场一体化扮演着重要角色。像东盟的中日韩也希望能够在边缘市场发挥主导作用。


  市场融合在带来机遇的同时也出现了一些挑战。一是国内市场主体的竞争力;二是新兴市场的投入风险;三是政府宏观政策和监管政策的适应力等。实际上市场融合意味着竞争者的增加,针对国内市场,原有市场参与者是否具备足够的竞争力将面临市场的考验。此外,市场的变化同样考验政府宏观政策和监管政策的适应能力,需要监管部门对于已经出现的问题和将出现的问题具备解决和应变能力。


  3.产业发展道路


  产业发展道路面临着若干重大选择,其中包括继续做大的领域,由大到强的领域,围绕核心竞争力,坚固规模与效益的新型发展道路。并且选择路径需要考虑的因素包括中央政府宏观战略的要求,信息化带动工业化,走新型工业化道路。目前通信产业对工业化的带动作用更大。另外也要考虑产业发展的国际态势,寻找我国的比较优势,考虑比较优势发展。此外关于资源保障与需求的约束问题,有些人认为中国市场大,不缺乏需求。但从经济学看,需求指的是有购买力。从这个意义上来讲,在区域市场我国的需求是不足的。需求不足的问题不能靠通信产业自己解决,要靠整个经济发展水平带动。在资源保证方面,互联网产业像IPv6在中国的发展就需要政府介入。


  4.政府的经济责任


  政府的经济责任是通信行业面临的第四个挑战。政府部门未来继续担当产业推动者的角色,要制定更为有效的规则,营造有利于产业的发展环境,特别是在培育需求和激励创新方面,政府要起到推动的作用。另外要对稀缺资源、国际资源提供保障,保障公共物品供应,政府作为出资人参与基础设施建设时要把握一个度。由于十六大的转变,政府在经济领域的职能是比较有限的。


  政府的经济责任要适应变化,转换经济管理职能,有些领域不适合国民经济大力发展。例如中国现在13 000多家电信企业,国企占80%,而在增值产业国企比重相对比较弱。另外政府在协调国际经济贸易关系时必须发挥积极作用,包括WTO的谈判、国际技术标准的制定,政府要扮演主要角色。另外注重改变经济管理手段,要慎用与市场机制背离的激进工具,尤其是数量控制方面的行政手段。


未来政策展望


  1.当前政策评估


  过去中国通信产业政策对电信由小到大的发展起到了积极的作用,但要指出的是过去制定的产业政策是为了适应特定发展阶段,中国政府在制定激励供给政策这方面有突出的作用,但在刺激需求的政策制定方面尚未形成系统。对制造业的政策有:整合国有设备制造企业、促进科技进步、设备进口税收优惠、进出口信贷、跨国公司本土化。应该说,跨国公司对快速提高国内设备制造企业的竞争力有很大的作用。另外标准战略及产业化方面,政府对民族设备企业的扶持不够,很大程度上靠民族设备企业自己在市场上闯荡。


  当前的通信运营业政策的进展是:基本完成政企分开和政资分离;建立健全电信业法制体系;推动电信运营体制改革;不断完善电信监管体制;推动国有电信公司制度改造;依据市场竞争形势调整监管政策的重心;根据WTO承诺逐步建立外资利用政策;综合设计运营业国际化政策。


  信息服务业目前缺乏独立完整的政策体系,与通信运营业产业和监管政策一并考虑。另外产业扶持政策至关重要,与内容产业的融合成为关键,市场主体资本成分异常复杂,要注意调整基于移动网和互联网的信息服务业是政策重点,无序竞争、消费欺诈和信息安全是需要重点治理的领域。


  2.未来的政策展望


  对于通信运营业政策,可以预见的是,未来会深化电信体制改革。电信体制改革问题要避免单项突破,必须综合配套加以解决。在宏观、微观、中观三个层面共同整合,过去在宏观方面走得较慢。未来电信监管体制的走向是管制重建与政监分离,电信运营体制调整,包括全业务与专业经营、非国有资本的作用、设备与业务分类。


  关于运营政策还有一些具体的政策比如调整市场准入制度,基础运营商的数量限制、非国有资本的市场准入、准入的条件、程序和方法以及关于分类准入的反思。另外关于互联互通,这几年随着竞争形势的加剧,信息产业部的主管部门在这方面做了大量工作,但总体上效果还不明显。对于互联互通要认识它的本质,它不只是一个经济性结算问题,更深层次的问题是网络经济本身的特点。在多运营商竞争情况下互联互通问题肯定是存在的。当前互联互通的薄弱环节在于监管、立法、处理手段缺乏以及处罚力度和处罚工具不足等问题,如果这些问题不理顺,对互联互通在将来肯定是有负面作用的。关于资费监管,成本监管是必要的,但不要进入成本陷阱,未来要更加市场化,政府从直接制定标准方面逐渐脱离。


  关于运营业还有农村通信与普遍服务,这是一个问题的两个侧面,关于普遍服务肯定不止是村通工程,因为这还涉及到未来企业的责任以及农村通信与普遍服务是否可以实现收入。关于技术管制核心要考虑技术的先进性和市场适应性。另外还要制定一些措施,鼓励中国通信产业由大到强,走出去发展。


  监管体制目前走到了政资分离阶段,未来“政监分离”将成为方向。因为业务融合、市场融合,所以政府在管制层面也需要融合,我们认为管制层面的融合有三方面的内容:一是逐渐取消分类机构;二是对监管的同类项进行合并;三是设立监管机构。此外,未来监管机构、监管对象处于持续的变化中,现在关注的是6大运营商和13 000多家增值企业,这个数字每天都在变化。未来面临的监管对象会有改变,监管手段也是多样的。


  面向未来,中国通信业的法制建设问题非常关键。2004年走过的关键一步就是《电信法》草稿完毕,并提交国务院法制工作部门。按照2005年工作安排,该法已列入全国人大一类立法计划,争取年内提交到全国人大常委会审议。我们相信,业界经过不长的等待将看到以《电信法》为核心的电信法律法规体系在中国逐渐建立。


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