重组影子中的电信监管

    |     2015年7月12日   |   文库   |     评论已关闭   |    725

||2005-04-11


 

  FCC的困惑


  如果没有2005年年初以来的一系列电信收购事件,电信管制很难成为热点话题。


  2005年1月30日,从AT&T拆分出来的西南贝尔(SBC)以160亿美元的天价一口吞掉了巨人AT&T。随后,MCI公司成为美国电信业争相竞购的对象。虽然直到今天两家竞购方Qwest公司和Verizon公司仍未分出高下,但最终谁能成功已经不再重要,美国电信业的版图将因为这几次收购而重新划定。


  分析人士在感慨美国电信巨人AT&T命运的同时,也对电信管制提出了反思。新华信市场咨询IT通讯部经理陆国光认为,美国电信业的重组是全球电信业转型的一个缩影,在对FCC(美国联邦通讯委员会)独立监管的反思以后,电信管制将不再是电信业的热点话题。


  上世纪80年代,AT&T在与美国司法部漫长的反垄断诉讼较量中最终处于下风,由FCC提议后实施拆分。然而在随后的公司发展中,AT&T失去了继续前进的后劲,加之进军移 动通信等战略失误,电信巨人一步步走入了末路。“电信管制是AT&T走向消亡的催化剂。”中国电信北京研究院的蔡翔表示。


  北京邮电大学教授舒华英称:“FCC的做法现在也引起了反思,但很难简单地判定是对还是错。”


  舒教授认为,电信管制必须回答的问题包括:到底是分业经营好,还是综合经营好;到底是充分竞争好,还是有效竞争好。在他看来,1996年美国的电信法过度强调了竞争,才使美国电信业走了弯路。


  诺盛电信咨询高级分析师蔡丽萍表示,FCC的困惑在于,如何把握《反垄断法》宽松与严格的尺度。


  在面对市场的变化时,电信监管常常会感到左右为难。面临着二次重组的中国电信业,亟待成立并运行一个独立有效的电信监管机制。


  市场与监管博弈


  舒华英教授表示,严格地说,我国是在近五年内才出现电信管制的。中国电信业改革至今已经走过十多年的历程,1994年中国联通的成立被认为是其肇始。然而在其后的几年中,联通只有十几亿的资产,竞争能力还不够强。这种状况一直延续到1998年邮电部解体,同年3月31日信息产业部挂牌成立之后,邮电政企不分的情况才终于被打破。


  2002年底,国务院公布中国电信的分拆方案,电信南北分拆为二,双方可以相互渗透进入对方的领域。国务院期望通过此次分拆,使中国电信、中国网通、中国移 动及中国联通能进行充分竞争。而这次被称作“二次分拆”的改革,确立了延续至今电信业的竞争格局。


  “电信改革后,才有了电信监管。”舒教授称,以信息产业部挂牌成立为标志,我国才有了真正意义上的电信管制。


  然而,解决政企合一并不意味着自然而然的有效监管。在相当长的一段时期内,电信管制被业内人士总结为“缺位、越位和错位并存”。


  蔡丽萍认为,目前我国电信监管仍存在政监不分的问题,职责不够分明。这足以使运营商有自由发挥的空间,不断进入灰色地带。


  电话卡余额等电信行业的热点问题,就被疑为管制的缺位所致。


  某运营商人士告诉记者,电话卡过期后,各运营商通常都是按照惯例作废处理,而卡里的余额则自动“沉淀”下来,在业内这部分资金叫“沉淀资金”。


  “电话卡余额作废,不光让倒卡为生的卡贩子,也让普通的消费者感到不能理解。每年两会期间,都有人大代表关于电话卡余额问题的提案。”这位有5年从事电信运营业经历的人士称。


  而此前亦有业内人士批评,信息产业部身负行政管理和行业监管的双重职能,但并未进行有效的监管。


  在今年3月15日的电信服务研讨会上,出现极具象征性的一幕。六大运营商老总按信产部通信管理局局长苏金生的点名顺序,当着副部长奚国华的面在电信运营企业服务宣言上签字。随后各运营商分别宣布,推出不同的措施,解决电话卡余额问题。


  然而,出现在信产部监管列表里的重点远不止电信服务一项。运营商之间的恶性竞争、互联互通的不畅,也是电信监管遭受批评的原因之一。2004年,某些地区甚至发生了运营商之间相互砍线缆、人为阻止互联互通的恶性事件。


  2004年11月,有传言称四大电信运营商高层将换班,短短三天的时间,传言得到证实:中国电信、中国移 动、中国联通三大电信运营商高层互换。据称,换班最主要的原因就是避免恶性竞争。


  然而,闪电换班还是引起了业内对监管方式的极大争议。蔡丽萍认为,这三家运营商均为上市公司,不宜更多地使用行政手段监管。


  电信专家王煜全则表示,高层换班完全体现了政府意志,并非真正意义上的监管。显然,作为多家互相之间存在竞争关系的企业的股东,国资委还缺乏同时管理它们的经验。国资委拥有70%以上的股权,自然关心企业的发展,但应该思考最佳方式。


  另有业内人士分析说,这表明电信监管仍有压抑不住的惯性思维,即使用行政手段。以政府有形的手,跨越市场的制约,与市场无形的手互搏,对企业将来的发展是不利的。


  在政企分开,特别是2003年国资委成立之后,电信运营商已经越来越多地具备了市场化意识。今年年初,国资委以股东身份表态不会拆分联通后,中国电信王晓初曾两次在公开场合表示,希望联手中国网通采用资本运作的方式收购中国联通的网络。


  同时,继设备制造商采取“走出去”战略之后,运营商也已开始尝试跨国经营。分析人士称,电信管制应该巩固这种成果,过多的行政干预将不利于企业的发展。


  政监分离路漫漫


  我国电信改革在很大程度上借鉴了美国模式,业内很多专家希望成立一个类似美国FCC的独立监管机构。


  新华信市场咨询IT通讯部的陆国光称,我国目前缺乏一个独立的电信监管机构。保证监管机构的独立性,是有效监管的前提。分析人士表示,监管机构不仅要独立于企业,也要独立于政府部门。


  然而,政监分离走向独立监管的道路仍很漫长。


  首先,我国目前的电信业仍不够产业化,虽然已经进入市场经济,但只是初级阶段。在3月中旬的电信服务研讨会上,信产部副部长奚国华在谈到资费问题时表示:“信产部正在研究关于市场价格的形成机制。随着市场的逐步完善,我们最终要把资费价格的决定权还给社会、市场和企业——但不是现在,因为现在的市场经济还是初步的、不完善的。”


  其次,我国《电信法》仍未出台。陆国光称,应通过《电信法》明确监管机构的职责。这样,监管机构在行使监管职能时,既有法律地位,也有法律依据。


  今年两会期间传出的消息称,《电信法》已经被国务院列入2005年一类立法计划,全国人大将在条件成熟时进行审议。北京邮电大学的舒华英教授认为,《电信法》将于今年出台。但他同时指出,在电信监管上,这部被期待已久的《电信法》并没有“实质性突破”。


  第三,在舒华英教授看来,目前电信企业产权没有实现多元化,运营商都是国企,政府和企业形式上虽然分开,但其利润、资产难以分开。产权的多元化是实行政监分离的主要前提。


  最后,与行政管理相比,电信监管更强调其专业性。蔡丽萍称,独立电信监管要求管制机构有很强的专业性。但目前我国仍然缺乏足够专业和富于经验的电信监管人才。比如在价格监管中,只有具备一定的专业能力,监管者才能识破运营商虚构的价格成本。而从互联互通中进行技术取证,更对监管者的专业水平提出了很高的要求。


  王煜全分析说,归根结底电信监管必须明确监管机构的责、权、利。电信管制权力分散于信息产业部、国资委、发改委以及广电总局等部委,要达到有效监管,必须明确分清各机构的责、权、利,严厉处罚越界的监管者。


  舒华英教授认为,考虑到以上这些因素,电信监管走向政监分离在短期内仍不会实现。


经济观察报

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