国外电信码号资源管理与收费实践

    |     2015年7月12日   |   会员服务   |     评论已关闭   |    869

客户世界||2005-02-15

    一、电信码号资源的性质与特点

    国际标准对电信码号的长度、结构、使用方式等做出了规定,并且在一个相当长的期间内保持稳定。这就决定了电信码号是一种有限的资源,和其他资源一样具有使用价值和稀缺性。此外,电信码号还具有其自身的特殊性质。

    从资源产生的角度看,电信码号不同于土地、森林、矿产、水等天然资源,不是自然界本身就有的,而是专业技术人员通过创造性的劳动产生的。

    从资源存在方式的角度看,电信码号必须依附于编号计划和网络技术标准才具有意义。离开编号计划和网络技术标准,单个码号仅仅是无意义的数字或字母。

    从资源的用途角度看,一般的天然资源都具有多种用途,而电信码号的用途比较单一,只能用于电信网络上的各种电信业务。

    从资源的使用角度看,电信码号的使用具有公共性。电信码号被分配给某一对象后,只存在占有和使用的问题,而没有消耗与再生的问题。虽然电信码号可以分配给某一个具体对象所占有,但并不是由占有者独立使用,而是与电信运营商及其网络、电信使用者之间存在广泛而持久的联系。许多码号(例如用户号码和运营商的业务代码、接入码等)必须对社会大众公开才有意义;有些码号虽然不对大众公开,但不同电信运营商之间必须相互了解并在网络上进行相应部署,才能使电信业务顺利实现。如果码号不能在以上两个层面上实现公共性,其使用价值则无法得到实现。

    随着世界各国电信市场逐步开放竞争和走向繁荣,码号资源的稀缺性进一步加剧,表现在两个方面。

    ·绝对的稀缺性加剧

    电信技术的发展促进各种新业务层出不穷,对业务接入码和用户号码的需求大量增加。特别是市场开放,新竞争者进入市场之后,需要大量的新码号:新加入者发展自己的用户,需要新的用户号码;新加入者提供电信服务,需要有自己的业务接入码和网络内部代码;新加入者与原有电信运营商之间进行互连互通,需要大量用于网络间业务互通的代码。例如,原来在长途电话市场上,用户只需拨打长途字冠(在我国是“0”)、长途区号和对方用户号码即可。在多家运营商提供长途的情况下,必须为每家运营商赋以一个接入码,供用户选择其业务时用。

    ·相对的稀缺性加剧

    由于人们对“特殊”号码的偏好,无论电信运营商、办公用户还是普通消费者,都希望得到短号码或者具有特殊意义的号码,甚至争抢同一个号码,使部分特殊号码更加紧缺。

    二、通过收费方式促进码号资源的有效配置

    如果码号资源不能做到优化配置,通常会带来以下问题。

    容易造成过度使用。运营商尽可能占用更多的码号,实际利用率并不高,造成资源浪费。当编号计划中的码号不能满足使用需要时,就要对电话号码升位,或采取其他手段对编号计划进行调整。编号计划调整是涉及到社会方方面面的大工程,不仅需要对网络进行改造,人们的使用习惯也需要相应调整,整个社会的成本付出相当大。

    由于运营商及部分企业用户会争抢少数“好”的码号(指短码号或有特殊意义的码号),因此造成部分码号资源供求关系的紧张。

    对不同的电信经营者或企业用户来说,可能造成资源占用上的不平等。例如原有垄断企业利用其优势抢占大量码号,新进入市场的运营商只能从剩余部分获取自己所需的码号。

    在一定条件下,政府部门和相关机构可以通过行政手段来配置资源,但是在资源竞争激烈时,行政手段的作用比较有限,需要引入经济手段来加以调节。通过适当的收费,可以更合理地配置资源,提高码号资源的使用效率。

    另外,码号收费还有利于寻求更公平的分配办法。例如,按照一般行政手段,具有特殊意义的“好”号码往往采用指配或者抽签的办法来分配,但是这并不能反映出码号本身所蕴含的经济价值。如果采用拍卖的办法,就能够充分发挥经济杠杆在配置公共资源方面的作用。

    码号收费还有助于提高码号资源的供给质量。码号是专业人员通过创造性的技术劳动开发出来的。相关的开发和管理活动是政府部门提供的一种公共服务。如果码号资源免费提供,政府就要从税收或其他预算项目中支出相应的成本费用。许多国家的实践表明,公共设施严重依赖政府财政支出,往往造成公共服务供应不足和服务质量得不到保证。对码号实行定价收费,不仅可以增加收入,减轻政府预算负担,而且由于资金来源有保障,可以使公共服务的质量不断提高。

    三、国外码号资源收费的做法

    据不完全统计,目前对码号实行收费的国家主要有:澳大利亚、新加坡、德国、法国、意大利、瑞士、比利时、丹麦、瑞典、挪威、芬兰、爱尔兰、卢森堡、荷兰、保加利亚、尼泊尔、埃及、布基纳法索、科特迪瓦等。各国电信法中都对码号收费及有关原则予以明确规定。特别是欧盟,在监管收费(许可证、码号、无线电频率等)方面对成员国有明确要求:“在使用稀缺资源时,成员国可允许国家监管部门收取必要的费用,以保证这些资源优化利用。这些收费应当具有非歧视性,并考虑未来业务的发展和竞争。”法国电信法规定:“电信管制局在客观、透明和非歧视条件下向运营商分配字冠、电话号码及号码组,并按行政院的法令规定征收使用费,以补偿号码规划的管理成本及对其使用监督的费用。”

      国外对码号资源实行收费时,主要考虑以下几个方面的问题。

    (1)码号收费的范围

    码号资源收费的最终目的是促进资源有效利用,因此码号资源收费项目不一定面面俱到,各国通常对具有公益性的号码都不收费。即使是一般码号,有些国家也只选取稀缺性较高,分配比较紧张的码号实行收费,因此不同国家在收费范围上存在较大的差异。例如,法国、意大利等国家只对标准E.164电话号码、短号码、长途运营商预选代码等收费,而澳大利亚对各种号码均收费,只对部分特殊号码实行豁免(如公益性号码、即将退网的模拟移动电话号码等)

    从各国情况来看,通常码号收费重点考虑的有:公众电话网、移动网等的用户号码,运营商接入码(如长途网号)、各种业务接入码、短号码,以及智能网号码、数据网识别号、信令点号码(特别是国际信令点)等。

    (2)收费标准的制定方法

    码号资源收费的主要目的是提高资源利用率,促进资源有效配置,在制定收费标准时通常采用两种定价方法。

    对于一般的码号,适当的收费就可以提高资源使用效率,防止码号占而不用,因此在定价时通常按照资源的开发管理成本来定价,即考虑编号计划和相关技术标准的制定修改,以及具体的码号分配管理工作的相关开支,在此基础上制定收费标准。所得收入也用来弥补相关开支,促进码号资源供给质量的提高。澳大利亚、部分欧盟国家等基本上采用这种定价方法。

    对于某些特殊的码号(例如运营商的接入码,以及一些字母组合特殊的码号),由于其中蕴藏着较高的经济价值,运营商愿意为此付出更高的代价,争夺比较激烈,管理部门可通过拍卖方式来定价,根据需求者的支付意愿来决定资源的价格。例如新加坡的电信监管机构资讯发展局(IDA)将运营商接入码分为两类,一类是较为普通的号码,通过抽签方式分配;另外一类是专门选出的所谓“特殊”号码,通过拍卖方式分配,因此收费会比较高。

    按照码号资源的开发管理成本制定收费标准,有关成本实际就是电信监管部门相关活动的开支,包括:

    根据国际技术标准和规范,结合国内实际情况,制定国家编号计划,并根据电信技术和业务的发展要求,在必要时对国家编号计划进行补充和调整;

    在编号计划基础上向电信运营商和其他部门分配电信码号;

    管理、监督码号资源的利用情况;

    参与相关国际活动等。

    在具体实施中,各国通常基于当年监管部门码号管理的预算开支,由财政部门确定收费总额,然后根据码号收费的类别范围确定各类码号的收费标准。由于预算额的变化和可供收费码号数量的变化,不同的年份收费标准可能存在差异,但通常保持在一个较为稳定的范围内。

    而采用拍卖方式定价,只适用于少量特定的号码或号码段,其收费标准及收费总额就存在较大的不确定性。

    (3)根据管理成本定价时的具体收费形式

    与码号长度的关系

    短号码占用了更多的资源。因此码号位数越短,收费越高。有些国家(如澳大利亚)的做法是码号位数每相差一位,收费相差10倍,例如9位号码收费是10位号码的10倍,也就是说,收费标准直接与资源占用量成正比。也有一些国家(如芬兰)针对一些短号码或运营商接入码,码号相差一位时,收费相差不是10倍,而只有2~5倍。还有部分国家鉴于短号码的稀缺,对短号码实行更高的价格。

    与码号用途的关系

    收费标准也可能与码号的用途有关。有些国家仅根据码号位数收费,有些国家(如芬兰)还针对不同用途的码号进行详细的分类收费。例如长途运营商的接入代码与短号码同样占用资源,但前者商业价值较高,则规定较高的收费标准。

    一些国家允许运营商申请“预留”一些码号作为某种用途(不立即投入使用),“预留”的码号也要支付相应的费用。

    一次性收费和年费

    码号资源管理成本包括编号计划制订及码号分配等一次性投入的成本,也包括码号日常管理维护等成本,二者存在较为明显的界限,比较容易区分核算。因此有些国家在制定码号收费标准时也分两部分,即申请码号时的一次性收费,以及此后每年的使用费。

    (4)码号收费的用途

    码号收费对于市场来说,是促进资源优化配置和利用的一种方式;对于监管部门来说,可作为电信监管收费的一种,成为其经费来源的重要组成部分。

    监管收费不是一开始就有的,而是随着市场越来越开放,参与竞争的经营者越来越多,监管工作越来越复杂,在此基础上逐渐产生并发展起来的。近年来,越来越多的国家通过立法方式,允许监管机构针对各种监管活动收取相应的费用,主要的收费项目包括:对许可证收费,对稀缺资源(如频率、码号)等的收费。

    许可证收费属于一种行政性收费。在经营许可制度实施过程中,电信监管机构需要依法制定规章制度,进行各种调查研究和咨询,对电信运营商进行监督、管理,必要时要出面进行协调,另外还需要通过各种手段为电信用户和运营商提供便利的服务,以及参加国际活动等。许可证收费主要是针对这些公共服务的收费。许可证费的收入通常全部用来弥补监管机构开支,只不过不同国家途径有所不同:有些国家监管机构收费后直接使用;有些国家则采取收支两条线,收入上交国库,但在核算预算拨款时将有关收入全额拨给监管部门使用。

    频率作为一种稀缺性很强的资源,世界绝大多数国家都对其实行收费。与码号资源相比,频率资源的稀缺性更加显著,不仅较早实行收费制度,而且也存在多种不同的定价方式。近年来以美国为代表,更多欧美发达国家开始采用拍卖方式分配一部分无线电频率。尤其是在第三代移动通信许可证发放上,欧洲英、德等国更是拍卖出了天文数字。日常性的频率收费的收入通常用于弥补频率管理的支出,而频率拍卖则可为国库带来额外的收入。

    码号资源和频率资源类似,但较多地采用根据成本核算定价的方式,或者只对少量码号进行拍卖,其收费总额相对固定,从国外情况看,码号的收费基本上全部用来弥补监管机构开支。

    除此之外,许多国家没有专门针对码号资源收费,而是将码号管理作为许可证管理工作的一部分,通过收取许可证费来补偿码号资源管理工作的开支。例如英国没有单列码号收费项目,但核算许可证费标准时,包含了码号资源管理的相关开支。

    澳大利亚码号资源收费办法

    澳大利亚独立电信管制机构——通信管理局(ACA)负责电信码号资源的管理工作。

    澳大利亚在1997年与电信法配套出台了号码收费的法规,其中规定:

    对电信运营商收号码分配费,最高不超过10万澳元;

    每年对拥有号码的电信运营商收取号码使用费,收费标准一般号码位数差一位,年使用费相差10倍,最高不超过10万澳元;

    号码年使用费的计算标准是,通过每年联邦预算程序,确定的号码收费总额,将其分摊到各不同的号码上,预算额根据ACA对码号资源进行管理的开支来确定;

    管制机构每年2月书面公布当年计算码号费的基准日(一般在4月),运营商按当日持有的码号计算应缴纳的金额,以及缴纳码号费的截止日(一般在6月);

    管制机构(ACA)可规定哪些号码不收费,如目前社区服务用号码、用户电报号码以及其它一些特服号(主要是公益服务号码和人工服务号码)都不收费,每年公布号码收费标准同时确定免费号码的项目;

    逾期未缴纳号码费者,根据国家税务管理的有关规定,按每年20%的标准处以罚款;

    收取的各种号码费(包括号码分配费、使用费和罚款等)上交国家财政的统一财政收入基金。

    澳大利亚具体每年的码号收费情况如下:

    1998年前的两年财政核给管制机构进行码号资源管理的预算额为3000万澳元,此后每年的年度预算额均为6000万澳元。每年根据运营商持有号码的大致数量,以最普通的10位号码为基准,计算收费标准,号码每少一位,收费高10倍(根据法律规定,每个号码收费最高不超过10万澳元,因此三、四位短号码往往收费就是10万元。)号码每多一位,收费也相应降低到1/10。澳大利亚各年码号收费标准如表1所示。

    从1997年实行码号收费的最初几年,澳大利亚的收费标准波动较大。第一年收费较低。从第二年起财政核给码号资源管理的预算费用增加了一倍。2000年度收费提高的原因是,虽然预算总额没有改变,但可用来收费的号码数量减少了。一是由于AMPS模拟网关闭,9位模拟移动电话号码全部停止使用;二是由于码号资源管理办法的改变,原来许多本地电话号码和被叫付费号码(800)是大批量分配给运营商的,有不少号码分给运营商后,虽然尚未启用,但也要收费,现管理上改为小批量或单个分配,可收费的号码数量大大减少,造成分摊到每个号码的收费单价提高。

    新加坡的码号拍卖

    新加坡电信监管机构——咨询发展局(IDA)对按照流程以“先到先得”方式分配的码号不收费,但对部分运营商接入代码及移动电话号码段实行采取拍卖方式。

    运营商接入代码有三位(分配给基础设施运营商)和四位(分配给增值业务运营商),对于比较普通的接入代码采取“先到先得”的抽签方式。而对于数字排列比较特殊的号码,如果有多家运营商运营商表示兴趣,则单独拿出来拍卖。

    后来,新加坡又将拍卖方式引入到移动电话号码段的分配上(此前移动号码段一直按照顺序分配),表2为2003年9月新加坡号码段拍卖的结果。

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    芬兰

    芬兰的电信管理中心(TAC)是独立电信管制机构,拥有一系列咨询委员会,2000年又新成立了码号资源咨询委员会(Numbering of Advisory Boards),它的职责是:在码号资源方面加强各运营企业之间的协作,并在快速变化的市场环境中向TAC提供一系列专家建议。

    TAC在分配码号时,如果有多个电信运营商竞争同一号码,按先到先得的原则进行分配。TAC对新进入的电信运营企业实行优惠政策,进入的第一年码号资源费按半价收取,第二年开始全价收取。

    芬兰的码号资源收费项目和标准由交通通信部制定。2000年,TAC收取的码号资源费占其总收入的30%。近年码号资源收费项目和标准如表3所示。

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    丹麦

    1998年前,丹麦电信管制机构国家电信管理局(NTA)根据其内部的各项支出收取号码资源费。1998年后根据号码管理法规对收费标准进行了调整,以后各年度码号资源的收费标准都将根据财政法进行调整。

    表4是丹麦码号资源的收费项目和标准,从表4中可以看出,丹麦的短号码和用户号码收费标准的比例是按号码容量比制定的,其比例为10∶1,号码相差一位,码号收费相差10倍。

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