浅析IP电话的管制政策

客户世界 | 2015年7月12日 | 文库 | 评论已关闭 | 1097

||2005-05-16

　　摘要 IP电话的出现不仅仅是对传统话音业务的冲击，同样也是对基于电路交换而制定的各国管制框架的冲击。目前大部分管制政策都无法适应IP电话大范围推广之后所带来的市场变化，因此很多国家都在考虑IP电话的管制问题。从全球IP电话管制政策的现状出发，对IP电话管制所关注的焦点问题进行了探讨。

　　关键词 IP电话，管制，业务

一、IP电话业务管制的三种态度

　　目前，IP电话发展迅速，它已经从早期企业网上的PC-PC（包括成员之间的对等网络）应用演变成在Internet或者IP专用网上的公众服务，并开始影响到电信行业的收入、纳税及公共安全等很多方面。而终端适配器的引入、与PSTN的互通又对传统话音业务带来很大冲击，因此很多国家的管制机构开始重新考虑IP电话的监管问题。但是，我们还需要注意到，基于不同技术和经营方式的IP电话业务管制政策其实是不一样的。

　　目前对于基于即时消息（如MSN等）的PC—PC的IP电话来说，它作为一种即时消息服务基本上没有受到管制。本文所讨论的管制主要是针对电话—电话（目前运营商所提供的IP长途电话）和基于宽带接入的IP电话业务，也就是所谓的宽带电话。

　　从目前各国的管制政策看，对IP电话的管制分为禁止、适度开放和开放三种态度。许多发展中国家由于考虑到IP电话将对发展中的传统电信业务形成冲击而采取了禁止的态度。即便是开放的国家，对IP电话管制政策的争论也在不断升级，而且这种争论还进一步引发到其他所有基于IP业务的管制政策。

1.禁止开展IP电话业务的国家

　　这类国家的电信市场通常是垄断经营的，如：阿尔巴尼亚、博茨瓦纳、布隆迪、古巴、塞浦路斯、约旦、肯尼亚、毛里求斯、墨西哥、尼泊尔、巴基斯坦、巴拿马、斯洛伐克、南非、泰国、土耳其、委内瑞拉、越南、也门，等等。

2.允许适度开展IP电话业务的国家

　　这类国家包括：匈牙利、印度、巴西、哥伦比亚、捷克、巴拉圭和波兰。这类国家允许开展IP电话业务，但在服务质量、业务方式等方面对IP电话业务有严格要求。比如，它们要求IP电话必须达到一定的通话质量，并对运营商经营这项业务进行严格审核，而且只允许PC—PC形式的IP电话。中国目前只允许电话一电话形式的IP电话，应当也属于这一类国家。

3.允许开展IP电话业务的国家

　　IP电话在澳大利亚、加拿大、欧盟、日本、秘鲁、韩国、新加坡、瑞士和美国等国家被允许用于参与电信业务的自由竞争。例如，英国允许利用任何技术包括IP电话技术以提供电信业务，对于IP电话业务没有技术标准和服务质量要求。但是，IP电话受到《1984年电信法》（The Telecommunications Act of 1984）的管制，在英国这部法律是所有电信业务都必须遵守的。

　　我们还注意到，不同的国家对IP电话管制的出发点和方式并不完全一样。日本将IP电话业务等同于其他电信业务进行管制；欧盟则根据IP电话业务市场的成熟度来判断是否进行管制；而Internet的发源地美国则采取了轻度管制的态度。

二、IP电话管制的焦点

　　IP电话，尤其是宽带IP电话，已经引发了传统电信运营商与IP电话业务提供商之间的尖锐矛盾，同时IP电话所带来的公众安全问题已经引起了管制部门甚至是政府的高度重视。总的看来，目前争论的管制焦点包括以下几个方面。

　　首先是业务类别的界定及业务的授权问题。例如，IP电话是否属于电信业务？它与传统的话音业务在管制上是否应该同等对待？IP电话提供者的责任和权利是什么（是否能够获得码号资源，是否需要承担普遍服务义务等）？目前国外也没有非常明确的标准对VoIP业务进行分类，但随着VoIP的普及，有些国家的管制机构从本国情况出发对VoIP业务进行了分类。日本将VoIP业务分为三类进行管理，主要的判别依据是其话音质量；美国联邦通信委员会（FCC）在2004年为VolP重新定义，明确了可管理（managed）的VoIP业务的概念；欧盟还没有对VoIP业务进行明确的分类管理，但是其确定IP电话是否需要管制的依据之一是IP电话能否提供与传统电话业务一样的实时通信，包括能否提供无延时、双向话音传输的技术测量指标等，如果无法达到标准，则认为不属于话音电话业务，而属于存储转发或消息型业务，而后者经常被界定为增值业务，一般来说，增值业务是不受或很少受到管制的。

　　在美国，VoIP提供商可能相当容易就能获得许可，以提供IP电话服务；在欧盟新的管制框架下，“授权系统”取代了“许可系统”，VoIP提供商进入市场也比以往更加方便。但是，VoIP提供商的义务与责任一直是争论的焦点，在美国人们一直争论VoIP提供商是否应该和其他电信运营商一样承担应尽的责任与义务。在欧盟新的管制框架下，VoIP提供商与其他话音业务提供商享有平等的权利与义务，包括互连互通、码号资源、号码查询业务、紧急呼叫等方面。

　　其次是互连互通问题。很多国家的管制政策都明确规定：所有公共通信网运营商有权利与责任彼此互连。PSTN网间的互连是基于七号信令网的同质网络连接。但是，VoIP的推出使得互连互通变得复杂得多，因为要把分组网与PSTN进行互连。另外，在互连互通网络中业务的质量也成问题，因为IP网络在延迟、抖动、丢包率等性能方面的先天不足使得VoIP话音质量通常不如传统电话，在互连互通网络中需要明确业务质量的责任划分问题。

　　第三是码号资源的问题，码号资源作为电信业务的基础资源之一也是一种调控手段，可以控制IP电话业务和传统电话业务的发展关系。值得关注的问题是VoIP提供商如何得到号码，哪一种VoIP应用或终端应该可以得到号码。目前有些国家采取给VoIP分配专门号码的方式（如日本分配050号码给IP电话运营商，英国拟给VoB分配专门的号码
056，编号都与地理位置无关）来解决VoIP的号码需求问题。

　　最后是社会责任问题，包括是否支持合法监听、紧急接入等。保护公众利益和国家安全是政府制定政策的主要出发点。所以，制定IP电话的管理政策，必需以网络的完整性和管制内容的一致性为前提。由于IP电话具有移动性和可携带性，呼叫者发起呼叫的位置总是移动的，所以，如何给移动中的IP地址定位成了新的问题。如果不能解决这一问题就难以支持紧急呼叫服务。从保护公众安全的角度出发，应该要求IP电话业务提供商提供紧急接入、执法监听等服务。所谓的合法监听是指安全机构出于执法的需要，对某个通话过程进行监听。美国联邦调查局（PBI）和司法部极其重视FCC对IP
电话进行轻度管制而带来的影响。FBI关注IP电话管制的主要原因在于FBI想保留在调查中监听电话内容的权力。IP电话可能会被加密，使得其监听比传统电路交换电话困难得多，而且IP电话提供商还没有承担提供监听接人的义务。因此，FBI和美国司法部极其关注IP电话业务，担心IP电话会被用于犯罪和恐怖袭击。

三、IP电话管制政策之我见

　　根据IP电话发展的不同阶段来制定IP电话的管制政策是符合发展规律的。我们要看到通过IP网络传送和提供话音业务是市场的发展方向，但也要注意到VoIP业务的发展具有阶段性，VoIP业务的市场准人政策也需要根据业务的发展而变化，对于不同发展阶段VoIP业务市场的发展特点，在制定市场准入政策时需要考虑的问题和出发点是不一样的。例如在现阶段，IP电话无论是在业务功能还是在网络的普及能力上，都无法取代PSTN的话音业务，而且还需要依赖PSTN网络来实施必要的紧急呼叫等功能，因此制定管制政策时，必须考虑到维持现有的PSTN网络的有效经营。另外一个要遵守的是公平竞争原则，即具有不同性质、拥有不同网络资源的VoIP提供商应该能在公平的环境中提供业务，并承担相应的义务。现阶段，VoIP的业务质量（如话音质量、服务质量、供电问题等）还无法达到PSTN网络的话音质量，而且其相关的很多服务还需要依赖PSTN网络来实现（如紧急呼叫等），因此在市场准入政策上要考虑如何延续现有的话音业务划分。然而，随着IP电话的发展，则应当鼓励运营商采用新技术在市场上充分竞争，从而为用户提供优质的服务。尤其是在独立于PSTN网络的VoIP业务得到充分发展之后，应该将宽带接入业务纳入到普遍服务的范畴，基于技术中立原则对所有话音业务进行管制。

　　影响IP电话管制政策制定的另外一个因素是国家宽带接入业务的发展以及竞争程度。宽带接入目前已经成为发展最快的电信业务市场，其发展速度甚至超过了移动通信的发展速度。最关键的是，经过几年的打造，宽带业务的产业链已经逐步形成，整个市场有明显的上升趋势。但是在不同的国家，宽带接人的竞争程度是不一样的。在宽带接入竞争比较充分的国家，宽带接人提供商为了取得竞争的优势，必然与应用紧密结合，同时也会积极配合产业链上的各环节提供服务，因此话音业务很容易被引入，并给予充分的发展空间。但是在宽带接入市场缺乏竞争的国家，宽带电话的发展直接受制于宽带接入提供商的态度，当然，由于某些形式的宽带电话具有比较强的隐秘性，还有一定的发展空间，但是总的来说其发展受到比较多的限制。

　　IP电话的管制政策是一个非常复杂的问题，其许多方面还未有定论，因而受到全球业界的普遍关注。笔者只是就部分问题进行浅显的分析。

《现代电信科技》

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