分析:从美国本地电话市场谈电信管制改革

    |     2015年7月12日   |   文库   |     0 条评论   |    298

||2005-04-19


  美国SBC的首席运营官Randall L. Stephenson对2005年美国电信市场作了这样的展望:“2005年是转折性的一年,各项电信业务之间的界限将会更加模糊。”

  从1984年分拆AT&T开始,美国电信管制部门一直试图在本地电话市场引入有效竞争。根据美国1996年《电信法》,本地非主导(竞争)运营商(CLEC)可以通过批发零售、租用非绑定网络元素和自己建设网络等三种方式进入本地电话市场。8年多时间过去之后,美国的本地电话市场究竟有没有形成有效竞争格局,有什么新的机遇和挑战?研究美国电信管制方面的经验与教训具有重要的现实意义。

  一、本地电话市场竞争格局

  就整体而言,美国本地电话用户总量稳中有降,移动通信的替代作用开始显现。截止到2004年6月,包括住宅和商业用户,美国本地电话用户总量达到1.81亿户。但与3年前相比,美国本地电话用户数量实际减少了近1200万户。与此同时,移动用户数量迅速增长。截止到2004年6月,美国移动电话用户数比上年同期增长13%,达到1.673亿户,基本接近固定电话用户的数量。

  判断竞争格局是否形成有两个基本标准,一是CLEC的绝对市场份额,二是CLEC的地域分布。在全国范围内,本地非主导运营商的市场份额持续增长。截至2004年6月,本地非主导运营商的用户数量比上年同期增长19%,总共获得了17.8%的市场份额,总量达到了3200万户,本地主导运营商(ILEC)占据了82.2%的市场份额,总量约1.5亿户。从绝对数量上看,本地主导运营商仍然占有优势。可见,本地电话市场竞争格局基本形成,但还没有真正形成有效竞争的格局。本地电话市场构成如图1所示。

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  然而值得注意的是,从地域上看,本地主导运营商基本在每一个地区都面临本地非主导运营商的激烈竞争。在美国所有的州以及哥伦比亚特区和美属波多黎各都有本地非主导运营商提供本地电话服务,97%的美国家庭用户在使用本地电话时都至少有两家本地电话运营商可以选择。

  从经营模式上看,本地非主导运营商的商业模式在过去的5年中发生了很大变化。在市场刚刚开始引入竞争的1999年,42.9%的本地非主导运营商选择了批发零售这种进入门槛相对较低的商业模式,本地电话市场一度活跃着大量地区性的小运营商。由于面临本地主导运营商的强烈抵制,非绑定网元政策的实施自公布以来一再推迟,经过反复的法律诉讼,美国最高法院在2002年最终裁定非绑定网元政策合法。自那时起,AT&T、MCI等全国性的长途电话运营商纷纷通过租用非绑定网元的方式进入本地电话市场。截止到2004年6月,本地主导运营商已经提供了约2150万线非绑定本地用户线给本地非主导运营商。CLEC以三种方式发展用户的情况如图2所示。

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  美国本地电话市场的另一亮点是有线电视公司(如Comcast)开始提供基于电视网络的基本电话服务。截止到2004年6月,全美已经有330万用户通过有线电视网络接入本地电话网,占到了本地非主导运营商总用户数的1/10。值得一提的是,一般来讲,有线电视公司的电信服务并不依赖于本地主导运营商的非绑定网元,因此,在占到23 .4%的基于自建网络的本地非主导运营商中,有线电视公司实际上已经占据了半壁江山。

  随着宽带接入的进一步普及,VoIP似乎为打破本地环路的瓶颈提供了新的选择,AT&T、Qwest、时代华纳、Verizon等老牌运营商纷纷开始提供这项服务。AT&T于2004年3月在新泽西州和德克萨斯州推出了29.99美元的包月计划,其VoIP业务不仅包含了基本语音服务,也提供诸如呼叫转移、会议电话、来电显示等增值服务,美国三大公司本地电话资费如表1所示。

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  与此同时,Qwest也开始在明尼苏达州提供类似的VoIP业务,并计划在近期内推向全国。Verizon与北电网络签订了大笔的订单,计划全面改造其本地电话网络提供的VoIP业务。一些曾经著名的网络电话公司(如Net2Phone)也开始进入传统电话市场。截止到2004年2月底,Vonage的全IP网络已经拥有13万VoIP用户。据美国电信工业协会预测,到2007年年末,全美的VoIP用户将会达到1920万户,如图3所示。

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  二、电信管制所面临的挑战

  1.“撇奶油”现象突出

  首先,尽管本地电话用户数比过去有所提高,但在本地非主导运营商的用户中,住宅用户所占比例仍然不到2/3,低于本地主导运营商77.4%的比例。相比较而言,本地非主导运营商更加偏重利润率比较高的商业用户。

  其次,就地区分布而言,在经济发达、人口稠密的地区,本地非主导运营商非常活跃,而在偏远地区,本地主导运营商仍然是惟一的基本电话服务提供者。在佛罗里达、新泽西和德克萨斯的一些地区,有10个以上的本地非主导运营商与本地主导运营商争夺市场份额。在纽约州,本地非主导运营商的数量甚至达到了30个,市场份额接近30%。而在经济相对落后的蒙大纳州,一共只有4个本地非主导运营商,并且都集中在中心城市,市场份额不到4%。

  2.规制政策广受争议

  根据联邦通信委员会的规定,本地主导运营商(主要是地方贝尔电话公司)必须按折扣价格出租包括本地环路、交换系统、传输网络在内的非绑定网络元素给竞争对手。美国电信管制机构希望通过这个政策帮助本地非主导运营商以较低的成本迅速进入市场,锁定一部分消费者,而后开始建设自己的基础网络。

  然而,这个政策甫一提出就广受争议。本地主导运营商认为,从法律的角度看,带有强制性色彩的网络元素出租侵犯了公司的私有财产权。也有观点认为,在技术上,非绑定网元使美国本来就不完整的全国性网络更加脆弱,增加了互联互通的难度。而从经济上考虑,究竟如何给非绑定网元定价始终难以达成共识。

  非绑定网元政策的初衷是在本地环路迅速引入竞争,帮助本地非主导运营商进入市场,赢得一定数量的用户,其根本的目的还是希望通过降低市场门槛的方式来鼓励本地非主导运营商建设自己的网络。市场发展表明,这个政策并没有收到理想的效果。在实践中,本地非主导运营商既要与本地主导运营商竞争,又要与另外的本地非主导运营商争夺市场,他们很难达到自建网络所需要的用户基数。根据美国联邦通信委员会的资料,截止到2004年6月,本地非主导运营商通过自建网络提供服务的比例由1999年的33.2%下降到23.4%。从被租用的非绑定网络元素来看,99%的本地非主导运营商租用了从本地环路到交换系统的整体解决方案。从某种意义上讲,非绑定网元与传统的批发零售方式并没有本质上的区别,基于传统的批发零售,本地非主导运营商购买的是服务,而基于非绑定网元,本地非主导运营商购买的则是网络容量,实际上,非绑定网元只是存量网络资源在各个运营商之间的再分配,这种政府规制下的再分配是否符合市场规律受到了广泛的质疑。

  在联邦通信委员会内部,对于非绑定网元出租问题也存在不同的意见。2001年走马上任的联邦通信委员会主席鲍威尔对此基本上持否定的态度,他更加倾向于基于自建网络的竞争。尽管在2002年底,联邦通信委员会5位委员以3比2的多数决定在未来3年内继续保留非绑定网元政策,但出人意料的是,美国联邦法庭推翻了联邦通信委员会的决定。更富有戏剧性的是,联邦通信委员会紧接着又以3比2的多数决定不再上诉到更高级的最高法院。布什政府也明确表示支持联邦通信委员会不上诉的决定。种种迹象表明,联邦通信委员会会在2005年正式宣布放弃政府规制下的网络元素出租,转而鼓励各个运营商自主的就网络共享的问题通过商业谈判的方式达成协议。

  3.对IP和基于有线电视网络本地电话业务的规制缺位

  美国电信政策的一个基本特点是对于“电信业务”(Telecommunication Service)和“信息业务”(Information Service)的划分及采用不同的规制方式。对于信息业务,联邦通信委员的基本原则是“自由主义”的态度,通过市场竞争来决定新技术的命运。传统上,基于IP网络的服务都属于信息服务的范畴。IP网络的运营商不需要支付普遍服务基金,不需要开放网络,也不需要出租非绑定网元。毫无疑问,不对称管制的政策有利于鼓励新技术的发展,快速地引入竞争。然而,不对称管制也有一定的弊端,其最突出的问题是限制了主导运营商的投资积极性。美国高度发展的有线电视宽带服务和相对滞后的DSL宽带服务就明显地说明了这个问题。因此,当某一种新技术的市场份额达到一定指标的时候,是不是应该取消不对称管制,或者至少是放松对主导运营商的限制,已经提到了美国政策制定者的议程上来。当然,任何一种管制政策的变化都涉及到方方面面的利益,目前,主要的有线电视网络和VoIP运营商都反对联邦通信委员修订现有的政策。未来如何发展仍然难以预测,不过可以预见的是,未来的管制政策会在一定程度上体现“技术中立性”的原则,给于各种不同的本地电话接入技术一个相对公平的发展空间。

  三、未来市场走向

  1.竞争更加激烈,本地主导运营商仍将占据主导地位

  首先,在本地电话领域,本地主导运营商仍然掌握了超过80%的市场份额,在全美大部分地区,仍然没有一个本地非主导运营商能够和本地主导运营商分庭抗争;其次,在长途和其他市场竞争空前激烈,AT&T的市场份额已经由1993年的76.3%下降到2004年的29.7%,其他公司的市场份额也不超过30%,没有一个领跑者的长途运营商,很难对相对仍然处于垄断地位的本地主导运营商产生足够的威胁;再次,市场证明,用户对本地电话的品牌忠诚度远远高于其他服务,大部分用户仍然倾向于选择相对稳定的本地主导运营商。

  由于失去了法院和联邦通信委员会的支持,基于政府规制价格的非绑定网元出租政策已经名存实亡,没有太多的价值,这个变化对于以AT&T、MCI为代表的本地非主导运营商的冲击非常大,对他们本来盈利率就不高的本地电话服务造成致命的打击,这将迫使他们不得不考虑退出市场,最近在美国电信领域引发的合并热(SBC以160亿美元并购AT&T,此外Verizon、Bellsouth、Qwest等本地电话公司与MCI、Spring等长途公司之间也在就并购事宜频繁活动)充分证明了这一点。显然,美国的电信市场经历了1984年的反垄断拆分和1996年的立法引入竞争之后,市场竞争的结果很有可能会在未来形成新的寡头垄断的局面。1984年AT&T乐于放弃的小贝尔公司又将重新统一市场。

  2.有线电视网络持续稳定发展

  随着有线电视用户数量逐渐达到饱和,有线电视公司也在积极寻找新的利润增长点。在过去的7年中,有线电视公司投入了高达800亿美元的资金用于网络升级改造,现在,大部分有线电视网络已经可以提供包括宽带接入、本地和长途电话、数字电视、视频点播等在内的一揽子服务。到2004年末,有线电视公司已经拥有超过380万的本地电话用户。根据美国电信工业协会的估算,到2007年,全美将会有超过800万的用户选择基于有线电视网的基本电信业务,如图4所示。

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  3. 新一轮网络升级改造已经开始

  面对有线电视和VoIP的挑战,本地主导运营商开始大规模投资建设光纤网络。现阶段,尽管美国运营商在骨干网络上基本已经实现了全光化,但在本地网仍然是以铜线到户为主。Verizon和其他地方贝尔公司计划投资数10亿美元在未来的几年中将光纤铺到住宅用户的家中。光纤的巨大传输容量使得传统的电话公司也能提供对带宽要求很高的视频服务,为传统电信运营商进入电视领域以及提供更快的因特网联接打下了基础。

  Verizon计划在2005年底以前投资30亿美元使光纤连接300万用户。然而,在电信行业整体不景气的大背景下,市场前景目前很难估计。一般来讲,改造一户用户线的成本大约是1000美元,为了和有线电视公司竞争,光纤接入的价位不会超过每月40美元。如果将来要提供电视服务,运营商还要向电视内容制作商购买节目资源,向当地政府交纳管理费用,成本还会进一步提高。因此,本地主导运营商在投资策略上一般还是采取保守的、循序渐进的姿态。据估计,全美的本地环路改造至少需要1000亿美金的投入。到目前为止,全美所有的本地主导运营商的计划总投资不会超过100亿美金,而且大部分还是集中在新的居民区和一部分人口分布比较稠密的富裕地区。

  四、管制模式改革趋势

  美国的政治体制在某种程度上决定了电信规制政策的不连续性。本任联邦通信委员会的5位委员中有3位是共和党人,比较偏重于自由主义经济体制,主张尽量少的政府规制。他们认为,1996年沿用至今的鼓励竞争的方法已经有些过时。由于无线通信的快速发展、有线电视双向改造的完成以及VoIP的兴起,本地电话服务实际上已经有了多种替代产品,因此基于某一个具体市场的规制已经不符合现实情况。在这种思想指导下,基于政府规制的非绑定网元政策被放弃也就不足为奇了。

  美国的互联网基础设施及其信息服务越来越重要,其管制的基本原则是:除创造投资机会提高宽带普及率外,还要在管制方式上进行改进,即提高批发价、放松管制和取消绑定义务。美国需要由在一个业务网络内竞争的平台内竞争模式向基于不同业务网络设施的跨平台竞争模式过渡。

  在技术上与市场上表现出的电信与信息融合的趋势使得有效管制与公平竞争将不再遵循固定的模式,国家管制机构不可能将这种新的融合技术(如互联网接入和VoIP)纳入单一的管制类别,在未来的基于互联网的通信环境中,基于现有市场条件的新的水平管制模式必然取代传统的垂直管制模式。

  在新的市场格局下,有学者提出了分层规制的观点。与计算机网络类似,电信网络也可以在概念上被分成从物理层到应用层的若干层。如果在每一层都存在竞争的话,那整个电信网络就可以被认为是竞争性的。规制部门的任务就是确保各层之间的信息流畅,没有阻塞。具体到本地电话领域,在物理层上,已经有了本地环路、无线接入和有线电视网等多种接入手段,在传送层有传统电话网和有线电视网,因此本地竞争市场的基本架构已经搭好,规制部门主要关注的应该是各层之间的互联互通。具体来讲,就是确保不同的本地接入技术能以公平合理的方式选择任何一种手段连接上一级的传送网。

  另外,美国电信管制界也提出过按功能规制的观点,即设置频率管制、市场驱动(竞争政策)、消费者权益保护、普遍服务等管制功能,每一个功能可被应用于所有的市场竞争参与者,这样的话,不管运营商提供什么样的接入手段,都会建立在一个公平的管制平台上。

  目前,这些新的规制思想还在进一步探讨中。

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