对《电信法》立法的十点思考

    |     2015年7月12日   |   文库   |     评论已关闭   |    1137

||2005-07-06


《中华人民共和国电信法》已列入国务院今年的一类立法计划,步入了快速启动的轨道。笔者认为,《电信法》应写入的法条很多,除继承《中华人民共和国电信条例》的许多好的法条外,还应在总结几年来的监管经验和借鉴国外优秀的法律制度的基础上,注意体现以下十个方面。


市场准入


世界各国的《电信法》都有市场准入的条款,规定的条件各有不同。根据我国的监管实际,除一般性的条件外,还应有数量的限制,特别是对基础电信运营商。


这是因为,我国现有六大基础电信运营商,已形成电信市场的竞争格局,没有一定的数量限制,将导致市场的过度竞争,对后进入的竞争者,是十分不利的;现有的电信资源决定了,有限的资源不可能无限地满足更多运营商的需求,不用数量限制,显然是不可能的。事实上,WTO《服务贸易总协定》第四议定书就有关于数量的描述:“基本设施是指公众电信传输网络设施和服务,该服务应该是由一个或有限数量的供应者单独或居支配地位提供的”,可见,数量限制不违背WTO的规定。


此外,“具有国家法定职业资格”技术人员是市场准入条件的重要组成部分。这是因为,电信运营是一个资金密集型和技术密集型结合十分紧密的行为,无论是语音、数据、视频的业务层面,还是电信网、计算机网、广播传输网的网络层面,都呈现互相渗透、逐渐融合的趋势。对技术人员来说,复合性是必然的要求,对营销人员来说,懂技术、善经营,不可或缺。怎样确定人才的这种特性,由国家实行职业资格制度,是正确的选择。我国在加入WTO信息产业方面的承诺中,对与计算机硬件安装有关的咨询服务;系统和软件服务、系统分析服务;系统设计服务、编程服务,系统维护服务;输入准备服务;数据处理和制表服务,实时服务的承诺中,提出国民待遇限制,即“自然人流动:必须为注册工程师,或者具有学士以上学历并在该领域有3年以上工作经验的人员。”其中的计算机及其相关服务,由于我国已实现交换程控化,上面提到的内容,都在电信运营业得到充分的使用,因此,提出相适应的国家职业资格,是正当的。


电信网间互联互通


互联互通的内涵是否包括所有的业务项目,显然不应该不加区分地一律强制互联互通。甲方公司新开发的一种业务,在乙方没有相应的业务时,要求其提供互联互通是不恰当的。因此,除基本的语音、数据和今年后的视频业务外,对互联互通的业务项目,应加以规定并适时调整。这既有利于保证基本业务的互联效果,又有利于不同的竞争者利用本网开发特色的业务种类。


互联互通的争议,不能达成一致的,如申请电信监管机构解决,应给予“裁决”权,即,一经裁决,就具有法律效力,不得提起行政诉讼。


电信监管机构已经设立了电信网络监测系统,对电信网间通信质量进行监测,在《电信法》中可以明确其法律地位和授权。监测结果应当作为判定网间通信质量的依据或证据,电信监管机构是这样,各级人民法院也应作为证据而采信。


消费者权益保护


这应当是《电信法》最主要的立法目的。现实中,目前要着重解决的是如下几点:


一是电话卡的余额问题。虽然目前各电信集团公司采取了赠送几元钱打完最后一次电话等多种方式防止余额的出现,但这毕竟是一种道德的约束,而不是法律的规范。因此,《电信法》应加以法条化。


电话卡的低价倾销,既造成电信业务经营者的盈利水平下降,又引发互联互通问题,诱导和误导消费者形成畸形消费心理,最终对消费者合法权益构成侵害。因此,《电信法》应该在此问题上,深入研究,形成可操作的法条。


二是电话号码的查询。互相不能查询对方用户的号码,是竞争条件下的问题。解决此类问题,可否规定由第三方进行号码查询?如此,企业就不便再以商业秘密为理由拒绝提供查询信息了。


三是号码携带业务。此项业务在一些国家和地区很受欢迎。如何开展,什么时间推行,要慎重考虑如下两种意见:(1)造成企业成本上升,管理难度加大,消费者频繁转网,政府易成为矛盾的焦点;(2)从消费者的需求角度,适应一些国家和地区的通行做法,企业有这个责任和义务,法律应明确规定。


电信普遍服务


电信运营业引入竞争后,电信普遍服务问题越来越突出,东中西部的服务能力和普及程度,呈现差距逐渐扩大的趋势。对电信运营企业来说,追求利润是无可指责的正当行为,政府应当建立普遍服务基金,向所有的电信运营企业按一定比例收取,补偿提供普遍服务的通信企业。在《电信法》中应加以有力的规范。


电信资源


《中华人民共和国电信条例》规定,电信网码号、无线电频率、卫星轨道位置是电信资源。从技术、业务的发展角度,互联网域名、互联网协议地址也应列入电信资源管理,因为后二者是具有实现电信功能并且具有唯一性和排他性特征的资源。但是,在《电信条例》中,并没有解决电信资源的统一管理,电信网码号属于电信监管机构,而无线电频率在省级,事实上属于地方人民政府管理。这既违背了电信资源是国家资源,由国家“统一规划、集中管理”的原则,又在实践中造成两种资源的指配不同步,甚至频率能发,但与国家的产业政策不符;码号不能发,但频率已发,码号不能不发。其最终结果是国务院领导全国电信业管理的职能,在资源问题上出现部分真空和悬空,没有到位。


电信资费


《电信条例》规定资费为政府定价、政府指导价和市场调节价三种模式,五年的监管实践证明,激烈的竞争已冲垮了政府定价。许多地方,许多电信业务的资费,已大大低于政府的定价,或采取赠送时长、资费的办法,变相改变了政府定价。这种企业愿意、消费者欢迎的价格,说明价格由市场调节已具备现实的可能性,有必要在《电信法》中明确写明,逐步放松对电信资费的管制。同时,为维护消费者的合法权益和防止价格同盟的出现,应规定价格的上限管理原则。


放松电信资费管制的同时,应当要求电信监管机构主动地加强电信资费监管,主动地采取限制性措施或干预性措施。如对恶性竞争、实际资费低于实际成本的问题,责令恢复合理性资费;对未经批准,拟提出并实行超过上限规定的资费,责令冻结资费,不许上调,等等。


电信建设


《电信条例》因客观原因对电信建设规定的比较简单而宽泛,缺少可执行性。结合几年的监管实践,在如下几个方面,应明确为法律的规定:


防止重复建设,鼓励联合建设。解决此问题,首先要解决通信管道、管孔、电缆、光纤、杆路、铁塔的合理价格的租用问题,特别是瓶颈地区,必要时应赋予电信监管机构裁决权。租用的问题解决了,能防止重复建设;加强瓶颈的管理,可以促进联合建设。


要解决房屋开发商垄断“最后一公里”的问题。要明确房屋开发商有义务在建设规划用地红线内建设通信管道,建设“交接间”等公用电信配套设施,无偿提供给各电信运营商,由最终的消费者,决定由哪个电信运营者提供服务。房屋开发商拒绝建设上述设施,就是违法行为。这对防止电信运营商不计成本地代替房屋开发商投入建设成本,促成开发商的最后一公里的新的垄断,是十分有利的。


近年来,许多民用建筑设施,因辐射、承重、有碍观瞻等理由,拒绝电信业务经营者使用民用设施,影响了网络规划的调整,应在《电信法》中明确,不允许这种现象的发生。


网络与信息安全


电信网和互联网承载的用户越来越多,网络与信息安全已成为各国电信监管机构和电信运营商迫切需要解决的问题。《电信法》在这方面,应以《电信条例》和《互联网信息服务管理办法》为基础,针对网络和信息安全的现状与问题,采取大篇幅、重措施、严手段、狠处罚等规定,解决网络与信息安全的隐患。必要时,应借鉴其他国家的做法,为了国家安全和处置紧急事件的需要,可采取一定时间内,或某一个时段内,对某一种或几种业务,采取限制性的通信管制措施。


监督检查


行政措施应该进一步健全。《电信法》应该明文规定对各种违规行为的多种行政措施,以规范市场行为,维护公平公正的市场秩序。例如在原有基础上,建立监管情况通报制度和经营者经营信用记录制度,对违规的电信业务经营者暂时停止配置电信资源等等。行政措施列入《电信法》,使行政措施具有法的权威性,对电信市场的监管力度加大了,也在一定意义上表明了电信监管机构具有了准司法机构的性质。还应该与《反不正当竞争法》相对应,建立电信运营业的反垄断措施。


《电信法》应将已收取的码号收费,上升为法律规定。同时,收取普遍服务基金及收取监管费,这既是国际上通行的做法,也是国内其他监管部门已实行的措施,这对加强监管能力建设、提高监管水平,极有益处。


电信网络的计费系统,应纳入检测的范畴,维护竞争的公平公正性,让消费者明明白白消费。


三网融合


《电信条例》第四十五条规定:“公用电信网、专用电信网、广播电视传输网的建设应当接受国务院信息产业主管部门的统筹规划和行业管理。”技术的进步、新业务的涌现,传统意义上的电信网络层和业务层的种类概念,已经发生变化,并且正在继续发生变化。网络层面,业务层面的融合倾向越来越突出。国际上一些国家已经尝试过或正在尝试的做法,如英国的电信监管机构,整合后更名为通信管理局,其监管内容就包含电信网、广播电视传输网,其管理的资源包括电信网码号、无线电频率等等。这种模式,适应了新技术、新业务出现后的情况,符合电信业的发展规律,值得肯定。《电信条例》以及国际上关于“电信”的定义,已获共识,具有电信定义特征的广播电视传输网和其中的某些业务,如互动TV、IPTV,目前发展势头极猛,业务的融合需要在法律制度上进一步对“三网融合”作出规定。


(作者为辽宁省通信管理局局长)


来源:人民邮电报

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