国外公共服务改革的做法与启示

客户世界 | 2015年7月13日 | 文库 | 评论已关闭 | 1062

|李军鹏|2010-10-13

一、国外公共服务改革的主要做法

公共服务改革就是适应社会公共需求的变化，为了向公众提供更公正、更全面、更优质、更便捷的公共服务，而对公共服务的体系、组织、体制、制度、方式等进行的改革与创新。国外政府尤其是发达国家政府的公共服务改革，经过了一个不断调整、改革和完善的过程。特别是自20世纪70年代末以来，经济全球化和信息化的进程不断深入，社会环境发生了急剧变化，要求政府做出有效回应，英美等发达国家适应社会公共需求的变化，开始了公共服务改革的实践，提出了公共服务改革的新理论与新观念，实践了公共服务改革的新模式，积累了公共服务改革的新经验。国外公共服务改革包括公共服务体系改革、公共服务组织改革、公共财政体制改革、公共服务制度创新、公共服务方式创新等方面的内容。

（一）改革与完善公共服务体系

公共服务体系是政府履行公共服务职能的重要平台与主要内容。如果从1834年英国通过《新济贫法》这一现代公共服务体系的萌芽算起，西方国家公共服务体系建设已经走过了170多年的历史。其间，西方国家先后经历了第一次世界大战、20世纪30年代世界经济大危机、第二次世界大战、20世纪70年代的经济"滞胀"危机、2008年开始的国际金融危机的冲击，每一次重大危机都成为了公共服务改革的重要契机，其结果是政府公共服务体系的不断完善。从发达国家的情况看，公共服务体系改革与完善的过程，同时也是经济高速增长与人民生活水平迅速提高的过程。发达国家重点完善了公共教育服务体系、医疗保障与养老保障体系等社会保障体系、公共住房保障体系、社会公共服务设施体系、公共就业服务体系等等。

第一，不断完善公共教育服务体系。公共教育服务体系完善与否，有两个重要的指标，一个是义务教育年限，一个是公共教育支出占GDP的比重。义务教育年限是学制规定的重要环节，也是衡量公共教育服务水平的重要标志。自义务教育制度建立以来，世界各国对义务教育年限做了不同规定，从最初的3-4年，至后来多数国家的8-9年，再到现在一些国家的11-13年，义务教育年限呈现出不断延长的趋势。据联合国教科文组织统计所2000年有关国际义务教育年限的统计报告，在185个有确定年限统计的国家和地区中，义务教育年限中位数为9年，39个国家和地区为9年，35个为10年，12年的12个，13年的为8个，10年以上的总计约占30%。目前，义务教育年限在10年以上的国家和地区已经达到75个，占总数的40。5%。义务教育年限由主流年限基准点的9年开始逐步加长已成为国际性趋势，也成为许多国家基础教育改革的趋势和普遍事实。西方国家政府普遍建立了11-13年的义务教育制度，实施了直至高中阶段的免费义务教育、免费或低费的职业教育和大学教育。其中，美国义务教育年限为12年、英国为12年、德国为13年、比利时为13年。公共教育服务体系完善的国家，政府公共教育支出占GDP的比重也比较高。2007年，英国公共教育支出占GDP的比重为5。5%，美国为5。7%，比利时为6%，芬兰为6。3%，挪威为7%，瑞典为7。1%;一些发展中国家也较高，如古巴高达13。3%。

第二，不断改革与完善医疗保障服务体系。根据世界银行的总结，世界各国医疗保障制度改革的目标：一是改善人口的健康状况及促进社会福利；二是保障平等和可及性；三是保证资源使用的微观与宏观经济效率；四是加强诊疗效率；五是提高保健质量和消费者满意程度；六是确保体制的财政长期可持续能力。建立覆盖全民的医疗保障体系，是医疗卫生制度改革的方向。目前，世界卫生组织192个成员国中，约90个国家建立了覆盖全体居民的卫生保健体制。其中，所有高收入国家、60%的上中等收入国家、40%的下中等收入国家、10%的低收入国家建立了覆盖全民的健康保障制度。以色列于1995年引入强制性全民社会医疗保险计划；南非于1996年建立全民基本医疗保健计划和医疗保险计划。在2008年世界金融危机后，美国推进了医保制度改革，2010年3月21日，美国众议院以219票赞成，212票反对的投票结果通过了医保改革方案；根据医保改革方案，2014年美国的医疗保险计划将涵盖美国95%的人群，这比现在涵盖83%的人群增加了12%的比例，初步达到全民医保的目标。

第三，不断改革与完善养老保险体系。实行国家公共保险制度是世界养老保险的主流模式。在1995年时，世界上有158个国家和地区实行养老保险制度，其中少数国家（不足30个）选择强制个人积累模式，绝大多数国家实行国家公共保险制度。在日益突出的人口老龄化条件下，单一支柱的养老保险体系面临固有缺陷。许多国家开始采用多支柱的养老保险体系，综合运用国家公共保险模式、职业年金模式与个人储蓄模式。目前，全球主要国家的养老保险体系都在发生向多支柱的演变，如瑞典、荷兰、丹麦、澳大利亚等国将国家公共保险与强制性职业年金相结合；美国、德国将国家公共保险与自愿职业年金相结合。

第四，不断完善公共住房保障体系。国外住房供应体系主要分为两个部分：市场商品化交易部分和政府保障部分。由于住房具有社会保障性质，西方国家政府普遍重视保障公民基本的居住权，采取的方式主要是大力发展公共住房，由政府直接投资建造或以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格、租金向中低收入家庭进行出售、出租住房。如美国公共住房覆盖了占总人口比例15%以下的中低收入家庭。英国是政府直接投资建房的典型国家。二战后，英国中央政府和地方政府均投入大量资金用于建造或翻修公共住房。1986年，除撒切尔政府已向居民出售大约100万套公房外，政府尚有600万套公房，占住房总量的26。7%。英国公共住房占住房总量的25%，包括地方公共住房和非营利性住房组织的住房，向超过500万个家庭提供住房。

第五，不断完善社会公共服务设施体系。发达国家在社会公共服务设施方面投入较大，已建立完善而广泛的公共服务网络，覆盖了居民生活的各方面。包括便捷的内外交通系统、完善的水电气热供应系统、现代化的信息网络系统、以污水与垃圾处理为中心的环保环节系统、优美舒适的生态环境系统、防灾减灾系统、公共文化体育设施系统等等。如伦敦、东京、巴黎、纽约等城市污水处理率、垃圾无害化处理率都达到了100%。

第六，不断完善公共就业服务体系。1910年，英国开办了世界上第一个国家职业介绍所。此后，国际劳工组织《职业介绍设施公约》规定，成员国应该拥有公共的、无偿的职业介绍设施，从而确定了公共职业介绍机构的公益性、无偿性和普遍性。公共就业服务具有四个基本职能：职业介绍、劳动力市场信息开发、劳动力市场调整计划、失业津贴管理。多数发达国家公共就业服务体系都很完善，就业服务机构每个工作人员平均服务35-50名失业者。公共就业服务的主要做法包括联系雇主，收集空岗信息；扩大自助服务设施，强化劳动力市场信息服务功能；实施劳动力市场政策，实施求职帮助计划、培训教育计划和直接创造就业计划，强化个性服务等等。

（二）改革与完善公共服务组织

公共服务组织是政府履行公共服务职能的主要载体。为更好地履行公共服务职能，西方国家普遍重视改革与完善公共服务组织。主要做法包括：

第一，注重合理界定中央政府与地方政府的公共服务职能。注重用宪法和法律明确划分中央政府与地方政府的事权和财权。

第二，在公共服务部门实行大部门体制。如日本把厚生省和劳动省合并为厚生劳动省，统一管理卫生、社会保障和社会福利事业。德国在2002年把劳动和社会政策部的社会保障职能与卫生部合并，组建成新的卫生和社会保障部。
第三，促进公共服务主体多元化。在政府主管部门之外，成立了大量的执行机构、公法行政法人、私法行政法人、非营利组织来履行具体的公共服务供给职能。公共行政法人是与政府部门部分或完全独立、履行独立职能、具有一定管理自主权的公共组织。如荷兰的公法独立行政实体、新西兰的法定公司与独立皇家实体、瑞典的机构与委员会等等。私法行政法人是具有准公司和非商业性质的私法实体。如法国的工商行政法人、德国的私法管理机构、荷兰的私法独立行政机构、英国的非政府部门公共实体等等。据不完全数据显示，就执行机构、公法行政法人、私法行政法人等实体所占用的公共开支和人员而言，这些提供公共服务的新实体在中央政府内所占重要性往往超过50%，有时甚至达到75%。第四，注重适度增加公共服务人员。为充分满足社会公共需求，发达国家政府在调整机构的同时，重视根据社会发展的需要，适当增加公共服务人员。

（三）改革与完善公共财政体制

注重形成保障公共服务职能履行的公共财政体制，是发达国家公共服务改革的重要做法。在当代，公共服务支出已经成为发达国家政府财政支出的主体。据世界银行统计，2002年，高收入国家公共教育支出占GDP的比重平均为5。5%，公共卫生保健支出占GDP的比重平均为6。6%，社会保障支出占GDP的比重普遍在25%以上。2003年，高收入国家用于公共补贴、拨款以及其他社会福利的支出占中央政府总支出的60%左右。

为充实公共服务体系建设的资金来源，发达国家充分发挥国家的再分配职能，完善以基本公正为原则的税收制度，如个人所得税、巨富税、遗产税、高档商品高额增殖税等。如日本、英国等的遗产税高达90%。近年来，个人所得税一直占美国联邦税收的40%以上，个人所得税税率从15%到39。9%不等，收入越高，交税越多；据统计，美国占纳税人口2%的富人承担了整个联邦税收的40%。

（四）推进公共服务制度创新

为提高公共服务的效率，发达国家普遍完善了公共服务的相关制度。主要包括如下内容：一是建立绩效管理制度或行政服务宪章制度。例如：美国联邦公路管理局公路设施项目的三个关键绩效指标是：降低行驶里程的公路撞车率、减缓交通拥挤率的增长、提高公路的高质量行驶率。二是实施结果导向的预算制度。目前，绩效预算已成为西方国家主要的公共预算管理模式，世界上近50个国家采用了绩效预算，如英国、瑞典、日本、加拿大、法国、巴西、印度等国。三是完善行政程序法律制度。行政程序法规定政府部门在制定规章时要向公众公告，要向有关利益方提供对拟议案发表意见的机会。四是完善决策咨询委员会制度。美国有《联邦咨询委员会法》（1972年），规定咨询委员会里的服务对象代表必须照顾到各界平衡，如全国饮用水咨询委员会的成员就有5名来自公用事业和其他饮用水制造者，5名来自州和地方政府，5名来自环境、消费者以及其他公益集团的成员组成。目前美国联邦政府范围内有大约1000个咨询委员会在运作。

（五）推进公共服务方式创新

为完善公共服务供给机制，发达国家重视引入公共服务的市场化与社会化机制。在公共服务供给中，实行公共服务合同外包、公共服务购买、政府间协议、特许经营、凭单制、志愿服务等多种方式。如2005年美国联邦政府行政人员约为187。1万人，但通过政府购买和政府合同，实际为联邦政府服务的人员约800万左右。1998-1999年，美国政府直接支出为1870亿美元，用于收入补助项目（如社会保障）为5500亿美元。与之相对应，联邦政府用于购买服务、资助与合同外包的开支分别为：合同外包1990亿美元；资助（州、地方政府、个人）2860亿美元；凭单（券）2510亿美元。政府资助的大量服务是由私人性质的非营利组织和营利组织提供的，其中包括社会服务、就业与培训服务、住房与社区发展、医疗卫生、艺术及文化等。

二、国外公共服务改革的启示

总结国外公共服务改革170多年的经验，对我国推进公共服务改革、完善公共服务体系具有重要的启示。第一，要根据不断增长的公共服务需求，及时完善公共服务体系。公共服务需求的增长具有一定的规律性，需要公共服务体系及时完善。在经济发展的不同阶段与人民生活水平的不同阶段，社会公共需要不同，由此决定了政府公共服务重点不同。经济发展初期，政府需要提供社会基础设施与人力资本投资；经济进入成熟期，公共支出的主要对象又从提供社会基础设施转向提供教育、卫生和福利、社会保障和收入再分配。如果政府不能适应社会公共需求的变化，不能及时、充足、优质地提出人民群众所需要的公共产品与公共服务，就会导致公共产品与公共服务严重短缺、社会发展严重滞后、社会利益失衡与社会矛盾加剧的恶劣后果。

第二，要建立适合本国国情的公共服务体系。公共服务体系的建设，一定要根据本国的国情，根据本国经济发展的水平、社会结构的状况、政治经济体制的特点等因素，科学确定本国公共服务的模式与水平。在我国公共服务体系建设的过程中，既要防止"拉美病"，又要防止"福利病"，要建立中国特色的公共服务模式。根据中国人口总量和就业人口总量巨大、人口高龄化和老龄化、城市人口激增的特有国情，中国特色的政府公共服务模式包括五个方面：社会性公共服务支出为主体的公共服务支出模式；科教公共服务优先增长模式；基本公共服务均等化的发展模式；惠及全民、水平适度、兼顾公平与效率的公共服务消费模式；多中心治理的公共服务供给模式。

第三，要形成全面覆盖、功能齐全、结构合理的公共服务体系。发达国家通过不断的公共服务改革，公共服务体系不断完善，形成了包括公共教育体系、公共医疗卫生体系、公共就业服务体系、社会保障体系、公共住房体系、公共科技和公共文化体系、公共安全体系、环境保护体系、公共基础设施体系在内的完善的公共服务系统。我国也要根据本国公共服务发展的需要，不断完善公共服务的各个子系统，并形成各子系统之间的结构优化和功能整合。当前，根据我国社会公共需求的变化，要重点研究和解决如下问题：延长义务教育年限，把高中阶段教育纳入义务教育体系的问题；建立全民医保制度的问题；建立养老国家保险制度的问题；完善公共住房体系的问题；等等。

第四，要不断完善公共服务的体制机制。在我国服务型政府建设的过程中，要不断逐步强化政府公共服务部门，形成适合公共服务需要的行政体制机制。要借鉴发达国家的经验，注重合理界定中央政府与地方政府的公共服务职能，并用宪法和法律明确划分中央政府与地方政府的事权和财权。要随着经济发展水平和政府财政能力的提高，不断加大对公共服务的投入，形成保障公共服务的公共财政体制。同时，为提高公共服务效能，要注重不断改进和完善公共服务机制，如建立绩效管理制度、实施结果导向的预算制度和颁行公共服务宪章，等等。

第五，要创新公共服务方式，形成多元化的公共服务供给主体。完善公共服务体系，要注意正确处理政府与市场、政府与社会的关系，在保持政府公共服务主导责任的同时，充分发挥社会与市场在公共服务供给中的作用。在创新公共服务方式的过程中，既要防止政府对某些领域的公共服务大包大揽，又要防止在某些领域过度推行公共服务市场化。

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