载体变迁与能力要求：互联网服务能力建设的再思考

panjl | 2023年7月13日 | 2023年, 客世原创 | 评论已关闭 | 277

—、互联网服务创新进程：渠道多元与服务融合

在过去20年里，互联网技术不断驱动着政务服务的创新和发展，并沿着渠道多元与服务融合两个重要的方向探索。

（1）渠道多元：从线下走到线上，从PC端转向移动端

一个方向是渠道多元，从线下走到线上，从PC端走到了移动端。2010年之前的互联网服务主要侧重于PC端的服务，包括信息提供、事项办理以及延伸的政民互动，电子政务研究的基础理论也多是在本世纪的第一个十年逐步构建起来。
随着3G、4G时代的到来，政务服务拓展至移动端，并在2015年左右出现分化。15年之前移动端的政务服务多依托政府自建的客户端（APP)，15年之后的互联网政务服务则越来越多地通过微信、支付宝、小程序、抖音等第三方平台来提供，政府与互联网企业之间的合作成为服务创新发展的重要动力和支撑。
在此过程中，渠道越来越多元，从线下到线上，从PC端到移动端，并借助大数据、人工智能等技术推动政务服务高效与精准。

（2）服务融合：平台融合、流程融合与数据融合

服务融合是互联网服务创新探索的又一重要方向，主要体现在三个方面：一是平台融合，通过集约化一站式的平台建设与融合，打破服务渠道的碎片化，以此来提升服务的便捷性。二是流程融合，很多服务的提供难以依靠单一部门，需要通过多部门协同的方式完成。互联网服务的重要探索在于推动服务流程重构以打破服务过程碎片化，改善服务体验和质量。三是数据融合，能够打破服务效能碎片化，这是一站化优质互联网服务的关键，也是推动平台融合与流程融合的重要支撑。

二、互联网服务存在的问题与不足

（1）整体效果未达到预期

一方面是碎片化现象依旧存在。随着政务服务互联网渠道的不断延伸，似乎每一个渠道能提供很多服务，但实际上渠道繁多且杂乱，难以切实高效提供服务。此外，“一站式”与“分部式”并存。除了一体化平台外，一些部门考虑自身的需要，依旧保留自己的平台和应用。
另一方面，体验和效果依旧不佳。从使用侧来看，服务路径设计需要优化。一些互联网服务的路径设计不合理、流程不通，使用者难以高效获取服务，体验不佳。同时，关键服务事项网办比例不高。服务能力和质量不仅要看政务平台能办多少业务，更要看公众所需的关键服务事项是否能办理。当前，关键服务事项网办比例需要进一步提升。另外，技术使用门槛和学习成本较高，对于一些互联网应用能力不足的公众而言，使用起来难度大，制约了服务效能与效果。

（2）阻碍因素多元且复杂

从建设层面看，阻碍互联网服务能力整体发展的因素是多元且复杂的。一是标准难统一，服务统筹和集成对统一数据标准、系统无缝衔接、业务有效协同等要求很高。二是利益难协调，长期来看，部门行为是相对理性的，尤其是在资源有限、目标多元的情形下。如何合理平衡各部门诉求和利益，推动部门间有效协同，是构建融合性服务面临的难题。除此之外，安全难保障也是一大困难。在数字化建设过程中，系统越来越复杂、精密，在数字能力越来越强的同时系统稳定性越来越脆弱。如同精密仪器一样，一旦中间某个部件出了问题，整个系统都难以正常运转。系统稳定性、隐私保护、数据安全等面临的挑战是当前互联网服务需要考虑的重大议题。

三、再思考：载体变迁与能力要求

在数字化服务创新发展过程中，数字化渠道与平台是服务能力建设的重要载体，而载体的变迁则带来一系列系统性影响。一方面，服务渠道转变为治理载体。PC端、移动端、微信小程序等不仅是工具或渠道。当我们将其视为技术工具或渠道时，经常认为技术是被动、可选的，但事实并非如此。在凯文•凯利、布莱恩•阿瑟、梅拉妮•米歇尔等众多学者关于技术的研究和阐释中，经常强调一个观点——技术是相对独立的。很多时候，人类不是“发明”了技术，而是“发现”了技术。技术和人类之间并非简单的依存关系，技术具有自己的独立性，并在沿着一定的方向进化、迭代与升级。换而言之，技术并不是被动地等待我们选择和使用，而是在适应我们并要求我们适应它们，这是一个深度融合、交互和彼此影响的过程。

另一方面，技术迭代升级并非线性，具有较强的复杂性。载体变迁会带来增量成本，是数字化服务能力构建需要考虑的。一是建设成本，由于技术本身相对独立并趋向复杂，近几年信息化建设成本越来越高，但收益的边际效应越来越明显。二是统筹成本，将跨层级、部门、系统的服务进行“一站式”整合，统筹成本是比较高的。载体之间并非层级高低和替代关系，而是存在差异化优势情形下的互补关系。无论各平台发展得多么完善，彼此间短期内难以替代，要在优势互补的基础上进行统筹和协同。三是管理成本，技术不仅是工具，它要求人们在使用它的时候接受新的标准、要求、场域。在新技术打造的数字场域中，使用者的认知与行为需要适应技术才能有效使用和高效交互。

从生态建设角度看，不能将政务服务视为是单向的供给。某种意义上讲，数字化政务服务的本质是信息的生成、加工和认证。政务服务能力的达成需要需求者的有效高效参与。数字政务服务的能力和水平，不仅仅体现在供给侧构建的指标上，更重要的是服务获取者和使用者的评价。因此，数字化政务服务需要依托现有载体，实现供需双方、政府和群众以及企业之间的多元协同，协同的能力和效果影响着服务的建设水平和发展方向。

从载体变迁和生态建设的视角看，数字化政务服务能力面临着新的要求。一是认知判断，从供给导向转向需求导向，了解不同载体承载服务的差异性和优缺点。推动政府、社会和市场之间的互动，有利于更好地提供政务服务，实现载体协同与生态建设的“变化有度”与“服务有容”。二是多元协同，需要统筹系统性的多元复杂关系，包括载体间协同、业务与载体协同、部门间协同、政企间协同以及政府和公众之间的合作生产等。三是标准建设，服务标准、数据标准在提升服务效果和业务能力方面至关重要。服务的标准是什么，管理的标准是什么，数据的标准是什么，业务流程如何重塑，部门之间如何形成真正的业务流数据流等，要解决这些问题才能真正实现融合。

四、结语

过去二十年是互联网平台技术发展的二十年，也是互联网政务服务创新拓展的二十年。服务渠道逐步多元，服务便捷性与质量也得到明显改善。如何让体验变得更好，如何让效能变得更优，是下一步需要思考的问题。然而，需要认识到当前整体效果未能达到预期，碎片化依旧严重，服务融合度和质量体验不佳。背后的阻碍因素多元且复杂，包括标准难统一、利益难协调、安全难保障等。

互联网服务能力建设和质量优化具有很强的系统性与复杂性，需要重新审视载体特性与生态建设。互联网服务依托的载体不断变迁，对服务提供和能力建设带来很多成本与挑战。互联网服务的核心是信息的生成、分析和认证，服务能力不仅是供给能力，更是供需双方依托载体的协同能力，这是服务质量提升的关键。下一阶段，互联网服务能力建设需要从改善认知判断、多元协同以及标准建设等三个关键环节入手来提升服务能力和质量。

作者：郑跃平，中山大学政治与公共事务管理学院。

本文刊载于《客户世界》文集2023第二辑•战略与创新。