利用政务热线数据推动智慧治理建设 ——以广州政务热线为例

编辑：夕照寺 | 2019年6月24日 | 2019年, 客世原创 | 评论已关闭 | 2595

摘要：在过去三十年间，我国政务热线发展逐步走向成熟，在部门热线不断整合的基础上成为综合性的政务热线中心，提升了服务便捷性和质量。然而，传统的热线中心多停留在对市民咨询、投诉的解答和回复方面，无法适应大数据时代的要求，限制了自身价值的发挥。在治理现代化以及智慧治理建设的背景下，拥有海量、真实、实时数据的政务热线中心在改善服务的同时，应逐步转型成为政府的“数据中心”，为政府决策提供依据及数据支持。本研究以广州政务热线为例，探讨政务热线如何通过转型来推动智慧治理建设以及转型过程中存在的问题，以此为其他政务热线的转型发展提供借鉴和思考。

广州政务热线的发展概况

一、发展历程概述

在“12345”热线投入运行前，广州市属44个部门共有服务专线 71条，坐席 531 个，话务员 924 人，月均话务量 146.8 万人次。12 个区（县级市）政府

共有服务专线 14 条，坐席 36 个，话务员 73 人。“多线并行”的模式带来了很多问题，制约了“服务型”、“整体性”政府的建设，制约了热线价值的发挥。

为解决这些问题从而改善政务热线的服务， 2013 年 7 月，市政务办在市“两建”办的领导下开始广州“12345”政府服务热线筹建工作。2014 年 1 月 2 日，广州“12345”政府服务热线正式上线运行，实现了广州市信访局、工商局、科技和信息化局、住房公积金管理中心等 27 个市属职能部门服务专线的初步整合，成为了集“政务咨询、民生诉求、政民互动、投诉举报、效能监察”为一体的公共服务平台。截止到 2018 年 4 月，广州 12345 政府服务热线共有 506 个在线坐席，全市使用广州 12345 政府服务热线系统进行办件承办处理的单位总计 128 个，使用人员超过 2000 人。当前，除应急专线外，广州12345 政府服务热线共整合了全市 11 个区、40 个市直部门 76 条服务专线，基本实现了全市群众诉求12345“一号受理”。

在过去几年的不断创新和探索中，广州 12345 政府热线逐步构建起以市政务办为统筹、三级组织层层落实的管理架构，话务服务实现了全流程管理和监督，采用“政府采购，服务外包”的政企模式，并设立领导接电常态化机制，建立了多方位的全面监督格局，形成了完整的热线管理运行体系。

在组织架构方面，广州 12345 政府热线整合之后由市政府政务管理办公室管理，并通过三级组织架构来推进服务以及市民诉求的有效回应。在话务服务和管理上，广州政务热线形成了较为完整的系统性“闭环”。在运行方式上，广州 12345 政府热线采用了“政府采购，服务外包”的模式。在领导支持和媒体监督上，广州 12345 政务热线推进多方面机制创新。首先，广州政务热线建立领导接电常态化机制，请区政府和市直部门领导来热线现场集中回应市民来电反映的问题，通过现场工作协调会来安排相关部门处理市民诉求。同时，广州政务热线积极与媒体合作，鼓励公众参与和媒体监督。一方面，热线将每个月的市民咨询、投诉以及部门回应情况通过媒体进行公布，以此来提升政务热线管理和服务的透明性并接受公众和媒体监督；另一方面，通过和媒体合作将承办单位对市民诉求处理不当的情况进行曝光，以此来推动相关部门提升服务效率和质量。

二、政务热线的服务提升

为提升服务的便捷性和整体性，广州政务热线开通了广州“12345”微信公众号、“12345”微信在线客服等移动断的服务渠道，并积极与政府网站、政务服务大厅、城市紧急救助中心等平台的互联互通，从而形成覆盖面广、多渠道、多层次的便捷服务体系。渠道的拓展满足了不同年龄以及互联网应用偏好的人群需求，与其他政府部门的平台联通则改善了热线服务的整体性和有效性。

在热线服务质量方面，广州政务热线采取了加强热线话务管理、优化热线知识库、完善协调督办等多种措施有效提升服务质量。同时，通过与公众、媒体、监察部门等的积极合作，广州政务热线推动了服务流程的公开、透明，改善了公众参与和监督，热线服务质量也得到了相应提高。便捷高效的服务也带来了公众使用的大幅提升。2015 年，“12345”政府服务热线共有 367.6 万个电话呼入，比 2014 年增长 73.4%，日均呼入 1 万多个；接通 358.6 万个，比 2014 年增长135%，接通率 98%；承办单位按时办结率达 98%。2017 年广州政务热线的呼入量以达到 704.35 万，在公共服务和治理中发挥着重要的作用。

三、热线的标准化和智能化建设

服务的标准化是改善热线运营提升服务质量的重要基础。自建立之初起，广州政务热线就以标准化发展为导向，逐步探索在业务流程设计、人员培训管理、考核监督等多个方面的标准化建设。在热线整合初期，广州市人民政府政务管理办公室发布《广州 12345 政府服务热线工作实施意见》，明确了广州 12345 政府热线的建设目标、功能定位、业务范围、业务流程、组织体系、工作制度、工作平台、监督和考核等内容。2016 年，广州政务热线启动了 CC-CMM_专业级能力建设项目，依照 CC-CMM 标准要求，从组织架构、管理体系、业务流程、人员管理和绩效管理等方面进行优化，规范热线运营管理的工作（广州政务热线白皮书，2018）。2017 年 11 月，广州市人民政府办公厅在征求 120 个承办单位和社会公众意见后，印发《广州 12345 政府服务热线管理办法》并于 2018 年 1 月 1 日起正式实施。通过一系列的举措，广州政务热线的管理和服务进一步提升了其标准化和规范化水平。

同时，通过智能技术的嵌入，广州政务热线的智能服务建设取得了一些进展，体现在智能语音、智能知识库、智能回访等多个方面。广州政务热线开发的语音导航系统是优化话务引流的措施之一，通过智能语音的方式分流人工话务量；在智能知识库建设方面，热线对知识库的呈现形式和逻辑进行优化，使之模块化、结构化，缩短话务员查询时间，提高服务效率；在智能语音识别方面，语音识别系统每天能够将 1500 小时语音转化文本，可以根据关键词不断地分析留言和语音，并抽取敏感的内容，减轻质检部门的工作量，大大提高了效率；在智能回访方面，广州 12345 政府服务热线对表示不满意的市民做出留意人工回访的提示语音，提高了市民对回访语音的辨析度和回访成功率，并且快速发现识别市民的不满意点。

四、广州政务热线的转型：定位、效果及问题

治理环境日趋复杂，新问题不断出现，传统的治理模式难以应对挑战，亟需转型为数据驱动的智慧治理模式，要求政府在数据全面、系统、准确采集的基础上提升对公共需求及治理问题的准确识别和认知，提升治理的精准性并有效改善治理效果。2017 年，广州出台了《广州市人民政府办公厅关于促进大数据发展的实施意见》，提出要加快政府大数据基础设施建设，建设广州市政府大数据中心和政府数据综合应用管理平台，归集并处理利用好政府、行业领域可用数据资源，促进政府数据资源和社会数据资源的高效流通和充分利用，助力社会各行业的发展。将大数据及相关技术引进政府治理，建立基于数据的管理、决策机制，是智慧治理建设的重要内容。作为公众咨询、投诉的重要渠道和服务平台，广州政务热线明确了自身拥有的海量数据的价值和重要性，积极探索数据管理应用的有效机制，从传统的“呼叫中心”转型成为“数据中心”，从而支撑相关部门的管理和决策提升以及广州市智慧治理建设。

五、 “数据中心”的新定位

智慧治理建设是治理模式的重大转型，从传统的基于经验的决策方式转型为数据驱动的决策模式。地方政府需要构建数据采集、管理、分析、应用等围绕数据价值挖掘的一个完整的数据治理闭环。广州政务热线作为政府的“窗口式”部门，是公众咨询、投诉的重要平台，是政府回应民生诉求的重要渠道。相比于其它政府部门而言，广州政务热线在数据的及时性、准确性等多个方面都有着明显的优势，需要从传统的进行呼叫服务的“热线中心”转型成为政府的“数据中心”，从而支撑政府治理走向精准化和现代化。为此，广州政务热线从三个方面建设“数据中心”：

1. 感知公共需求和城市运行的“传感器”

广州政务热线在以往的发展过程中成为了“倾听民众声音、听取民生诉求的便捷渠道，采集的庞大数据中蕴藏着真实性高、可靠性强、覆盖面广、时效性强的信息，是政府感知公众需求和城市运行的“传感器””。由于这些数据的质量直接影响着决策的精准性，广州政务热线在服务规范化和标准化的基础上不断完善工单系统并提升数据采集的丰富性和准确性，从而帮助政府更好地了解公众需求已经城市运行中存在的一些问题，以此来推进治理的精准性。

2. 数据治理的中心枢纽

广州政务热线作为政务体系数据流动的重要枢纽，成为了政府各个部门数据共享、协同的枢纽部门。在此情形下，需要以广州政务热线为轴构建政府的大数据管理应用中心，“围绕政务服务便捷化、政府管理运行高效化、政府决策科学化、公共治理精准化等来实现部门间数据共享并改善政务大数据的管理、挖掘及应用能力，助力智慧治理建设”。

3. 数据驱动的决策辅助系统

数据的采集和分析是以支撑决策为目标的。广州政务热线汇集了城市运行和社会治理的实时数据，需要“通过数据的有效挖掘和分析，将为及时发现社会问题、分析原因机制、寻求解决方案、突发事件预警等提供重要的参考和依据”，从而“在城市发展规划、突发事件预警和应对、社会治理创新等方面都将发挥着基础性的作用”。为此，广州政务热线“要明确数据分析应用的方向，通过对数据的有效挖掘和分析，为政府政策制定提供具有说服力的咨询意见和建议，以辅助政府部门做决策，实现决策的科学化和精准化”。

六、政务热线大数据推动智慧治理建设

在上述的定位指导下，广州 12345 政府热线成立数据分析小组，积极推进大数据平台的建设，利用“大数据、云计算等信息技术分析手段，对社会热点难点问题提供数据信息支持、业务舆情信息支持等，助力政府精准施政”，并取得了一定的效果，体现服务和政策精准性、对公众诉求的回应、政策效果评估及反馈等方面。

1. 改善服务和政策精准性

广州 12345 政府服务热线不断完善工单数据采集的维度、颗粒度等，以此来改善数据的覆盖面和质量，并通过多维度的交叉分析来分析公众咨询、投诉的数据来精准识别公众需求及问题的内容、时空分布和变化等，在此基础上改善服务和政策制定的精准性。在嵌入相关功能后，广州政务热线的话务系统可以自动识别来电地址。“通过大数据分析平台，实现系统自动识别来电涉事地址所属区域、街道或乡镇、社区居委会的功能，地址识别准确率由原来的 70%提高到 85%”。

“广州12345 政府服务热线根据热线收集的市民需求信息，汇总梳理热线数据，设计每月一期的简报专刊，并派送到各部门单位，使各政府部门单位能够及时地了解民情民意”。这些数据可以帮助相关部门有的放矢的进行服务和监管，并针对相应的人群、区域提供相应的服务或制定相应的政策，提升服务和政策制定的精准性。

2. 提高公众诉求回应水平

广州政务热线通过一系列的建设，已经构建了从市民来电到问题解决再到回访市民的完整闭环。在此基础上，广州政务热线通过数据的分析应用以及与其它部门间的数据协同能力，改善了问题的识别和解决，提升了公众诉求的回应效率和质量。“例如，在 2017 年 7-9 月期间，广州 12345 政府服务热线收到大量市民对“小鸣单车”关于押金退还问题的投诉，且来电量呈爆发性增长，8 月受理量环比增长 401.50%，这突显了“小鸣单车”押金退还问题已成为市民的关注热点，侵害了广大市民利益”。广州 12345 政府服务热线及时监测到该问题舆情发展趋势，并将该情况做报告分析，呈现给政府相关部门，推动了后续相关政策措施的落地执行，即时有效地解决这种涉及面广、影响社会安稳的民生问题，从根本上保障广大市民的利益。

3. 改善政策效果评估及反馈

广州 12345 政府服务热线整合了政府网站的互动专区、微信公众号、广州市民网页 APP 等多个渠道，通过市民的投诉和建议，可以获取公众对政策的反馈，从而对政策的效果进行更加科学合理的平台，对未来的政策优化和改善提供了数据支撑。在实名制系统以及完备记录诉求信息的工单系统支持下，政务热线系统中公众的投诉、建议等数据质量较高、真实性强，“能够直接反映政策实施效果和民意诉求，为政府部门做决策分析提供第一手素材支撑”。例如，广州政务热线通过数据的采集和分析，帮助市政府更好地了解广州限购政策、车辆限行政策出台后公众的态度和反馈建议，为优化政策提供了帮助。

七、转型存在问题和不足

在近几年发展过程中，广州政务热线对大数据的认识、管理和应用等方面都取得了长足的颈部，然而在数据治理基础、应用能力及效果方面依然存在很多困境和挑战，需要进一步克服。

1. 大数据管理应用基础依旧薄弱

广州政务热线的大数据管理和应用的基础依旧薄弱，体现在规划和管理水平低、配套资源不足、人才队伍匮乏等多个方面。首先，规划不够清晰，没有清晰的实施方案。对于当前热线数据如何发展和应用，热线数据如何与其它政府部门的数据整合，数据的价值挖掘应当“服务于谁、服务什么、如何服务”等，广州政务热线并没有进行清晰的规划和实施方案。第二，数据的管理基础较差，没有实现数据管理闭环。当前的广州政务热线运行主要以话务管理和服务为核心的，并没有形成数据采集、存储、管理、分析、应用等的完整系统，也没有相关的科学合理的制度和管理措施来确保数据质量和应用效果，这制约了政务热线大数据价值的挖掘和应用。第三，配套资源不足，人才匮乏。广州政务热线当前的资金多投入在场地、人员、系统维护等方面，对于热线数据的挖掘应用并没有充足的资金和资源来支持。同时，热线大数据的分析应用对于能力的要求较高，不仅要求有较高的大数据分析能力，更要求理解政府运作和公共治理，要将大数据分析和政府服务、监管、政策制定等结合起来，而当前广州政务热线对于这类人才是很缺乏的。

2. 数据管理应用能力不足

在过去几年间，广州政务热线虽进行了一系列的热线数据分析和应用的创新，但在数据采集、管理、应用、共享等方面依旧存在许多不足，限制了数据价值的挖掘。首先，数据的采集和管理不够规范，数据录入的标准不清晰、不够精细，数据的存储和使用管理缺乏完善的规范。第二，数据的共享与整合水平不够，限制了数据的价值。广州政务热线的数据虽在一定程度上共享给了其它政府部门，但这种跨部门的数据共享及整合显然是不足的，数据开放的水平也较低，限制了数据的价值提升以及挖掘。第三，热线数据的分析和应用水平不高，没有形成强有力的决策支撑。当前的数据分析多为“复盘”式的分析，而且多停留在统计分析和数据可视化，对问题的原因剖析和关联分析做的不够，对于决策的支撑不足，数据的价值没能很好地发挥出来。

讨论与结论

“治理环境的改变以及新技术的逐步成熟，让政务热线的服务对象、服务内容及方式发生了新的变化，要求政务热线进行角色再定位，与其它服务渠道有效协同，借助大数据、人工智能等相关技术逐步发展为便捷高效的服务平台、协同治理的重要枢纽和精准治理的有力支撑”。首先，与其它服务部门相比，政务热线在回应民生诉求以及提供政策解读资讯方面有一定的优势，政务热线应该明确自身的“相对优势”，进一步提升自己的服务便捷性和质量。第二，政务热线应当为智慧治理建设提供强有力的支撑。这一方面要求政务热线提升自身数据管理应用水平，为其他政府部门的管理、服务提供数据；另一方面，政务热线需要推动部门间的数据共享、开放及协同能力，构建整个政府的数据治理闭环，以此来为政府决策以及智慧治理建设提供强有力的支撑，提升政府服务和管理的精准性、有效性、主动性等。

这就要求拥有大量公众咨询、投诉数据的政务热线部门在转型发展过程中围绕数据管理和应用构建完整的数据治理闭环，从传统的“呼叫中心”转变为“数据中心”，围绕“数据流动”来重构管理流程，通过数据的采集、管理、分析、应用等的完善来提升热线的数据质量和数据分析应用能力，以此为其他政府部门的日常管理服务以及政府的决策提供重要的数据支撑和依据。在完善优化传统的呼叫服务的基础上，政务热线亟需改善数据的管理应用能力，推动数据的共享和开放，通过数据有效挖掘和协同来发挥数据的价值并对智慧治理的建设做重要的支撑作用。

本研究选取了广州政务热线为例，探讨了在政务热线转型发展助力智慧治理建设过程中进行的实践和尝试以及存在的问题，以此来对政务热线的研究以及推动其发展起到一定的借鉴作用。广州政务热线在过去几年间取得了长足的发展，在标准化和规范化建设基础上，服务的效率和质量不断提升。近两年来，广州政务热线强调自身数据的管理和应用，通过转型发展来挖掘热线数据价值助力智慧治理建设和政府决策，并在改善政策制定、公众诉求回应、政策效果评估等方面取得了一定的成效。然而也暴露出一些问题，体现在规划、资源投入、人才等的不足，以及数据质量不高、共享和开放水平低、分析应用不足等问题。广州政务热线的发展在全国政务热线中具有一定的代表性，反映出来的问题也具有一定的普遍性。未来需要通过进一步的研究和探讨来梳理问题背后的原因机制，以此来更好地推动我国政务热线的发展。

本文刊载于《客户世界》2019年6月刊；作者马晓亮为中国电信股份有限公司广州分公司副总经理，郑跃平为中山大学数字治理研究中心主任、中山大学中国公共管理研究中心研究员。